透明预算应弥补人大审查监督权缺位

本报记者 文静 重庆报道

    我国长达十多年政府财政收入超高速增长，财政收入规模不断扩大，近年来每年高达十多万亿的收入用于何方、用得如何、是否为民所用？这越来越引起广大纳税人的高度关注。

    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出，要建立现代财政制度的改革目标，需改进预算管理制度。其中，透明预算是科学的财税制度的重要组成部分，要“实施全面规范、公开透明的预算制度”，下一步将更多推进政策公开，让公众更好的了解预算。

    就在现行《预算法》实施18年，修改16年仍未修正定案之际，本报记者专访了云南财经大学财税研究所原所长张丽华教授，她提出，透明预算是财政民主化发展的必然要求，作为公众或纳税人的代表，人大对预算的审查监督权应该弥补到位。

    透明预算首先是法制预算

    《21世纪》：按照《决定》精神，您认为透明预算的实质是什么？如何体现财政民主化的要求？

    张丽华：透明预算，也可称为公开预算，是指政府所有的收支计划和活动过程，除了某些特殊的（需保密）的例外，应全部向立法机构即人民代表大会和社会公众公开，必须接受社会公众、立法机构和社会舆论的监督。

    透明预算首先是法制预算，而不是长官意志，政府强势大过法律。这体现在一是政府预算的法制性，政府所有的收支都须经过立法机构即人大审批，经过人大审批的政府预算才具有法律效力。二是政府要依法行政。在我国特定的国情下，政府对预算的决策权力不仅具有很大的独立性，还具有强势特征。因此，政府行为是否法治化，政府是否依法行政，成为了政府预算法治化的关键。

    《21世纪》：那么，从预算权的合理配置来看，您认为透明预算具体如何体现法制性？

    张丽华：从公共财政的理论层面，预算权的配置包括政府（主要是行政首脑）对预算的决策权、财政部门对预算的分配权、各预算单位对预算的使用权、人大对预算的审查监督权，公众或纳税人对预算的决定权。

    在现代代议制下，人大作为公众或纳税人的代表，通过法律手段为公众行使预算决定权，因此，人大的预算权包括最终预决算的决定权（即预决算的审批权）和预算过程（包括预算编制与执行过程）的审查监督权。预算的审查监督权和决定权属于预算的民主权。实现公众对预算行政权的控制与约束体现为立法机构即人大对预算的审查监督。因此，在民主财政情景下，民主权决定行政权。

    人大审查监督权不到位

    《21世纪》：那么，人大作为立法机构，您认为其拥有的预算权哪些还不到位？

    张丽华：首先，人大对预算的知情权不到位。现实中，人大对政府收支的知情权仅限于各级政府上报的不够细化的公共财政预算和政府性基金预算。其次，人大对预算的决定权不到位。我国从上到下，政府预算在人大审批后，政府主要官员通过泛用预算决策权随意调整预算，领导的一句话、一个电话或者一个现场办公会议，就可能打乱原审批的预算计划。各预算单位在使用预算资金时也敢于随意调整、挪用预算资金。

    最关键的是人大对预算审查监督权的不到位。近年来，各级人大逐渐将审查监督的视角从后期（预算完成）向前期（预算编制）和中期（预算执行与调整）扩展，但受制于人大自身体制、机构、经费和人员的限制，更受制于各级政府预算编制、执行、调整整个过程中诸多因素的影响，人大对预算过程的审查监督权的行使还较薄弱。在相关的法律文件中，除了有对人大预算审批权和审计部门对预算审计权的明确规定外，政府、财政及各预算单位的预算权限是什么？一概没有，人大的监督在一定程度上被架空。

    把行政权力关进预算笼子

    《21世纪》：结合预算法的修改，在您看来，如何完善人大预决算的审查监督制度，强化透明预算？

    张丽华：《决定》的公布为《预算法》的修改指明了方向，预算公开制度是监督的前提。政府花钱必须在人大监督视野下，因此，预算公开应包括预算编制、执行过程、预算调整和预算执行结果的全面公开。要把政府所有收支全部关进预算的笼子。目前，还有相当多的政府性收支游离于预算之外。

    政府须向同级人大报送预决算财务报告，接受审核监督。财务报告制度包括借债、资产损益等内容，尤其是各级政府的借债必须纳入财务报告的范围。现行的《预算法》第四章第二十八条明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，现实是从省到乡镇一直到村，每个政府层级都有大量的举债。一些地方政府自己组建投资公司，以法人许可身份发行项目债和公司债来解决发债的问题，基层政府拆东墙补西墙。

    建立预决算审计报告和审计结果公告制度，把审计监督与人大监督、舆论监督、社会监督有机结合起来。

    防止先斩后奏。现行《预算法》规定，政府预算一经人民代表大会审议通过，就具有严格的法律约束力，未经人大常委会审查批准不得随意调整，但执行不好。在人大的审批预算调整中，要严格把握“特殊情况”，并规定紧急情况下批准预算调整的特别程序，防止和杜绝随意追加追减、破坏预算的行为。

    《21世纪》：“外行人看不懂，内行人不明白”，针对中国的预算编制，这种说法已流传多年，比如三公经费的公开不详。如何改变现行《预算法》在预算编制方面规定的粗陋？

    张丽华：首先，要按照项目进行细化。如国有资本经营预算收支应按类别和重大建设项目分别编制，社会保障预算收支按社会保障和补助的类别编制，转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制。

    其次，要分别按功能分类和经济分类进行细化。民众最为关心的“三公”消费，一旦公开经济分类帐本，政府部门的工资、津贴、补助、办公费、差旅费、出国费、招待费、交通工具购置等几十款科目就很清楚。

    只有同时提供了功能分类和经济分类的信息，才能全面完整地反映预算行为和结果。而且每一种分类都要适当细化，比如功能分类可要求细化到“项”级，经济分类可要求细化到“款”级。（编辑 马娟）