治理雾霾还需加强地区间横向财政合作

    1月7日，由沪、苏、浙、皖三省一市和国家八部委组成的长三角区域大气污染防治协作机制正式启动，并在上海召开了第一次工作会议，讨论了《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》，对当前和今后一个时期长三角区域大气污染防治重点工作进行了协调和部署。

　　这次会议，无疑是中央和地方政府针对长三角地区2013年秋冬时节出现的大范围、长时间雾霾天气作出的反应。当前的雾霾天气的确与往年有很大的不同：往年常见于东北和华北平原和部分重工业城市的雾霾天气，今年扩展到了长江中下游，甚至连三亚、昆明等南方城市都出现了严重的雾霾天气。

　　大气污染的一大特点是存在跨区域的扩散。复旦大学大气化学研究中心庄国顺主任指出，上海大气污染中的PM2.5，除了本地工业排放、工地扬尘和汽车尾气之外，约有五分之一来自周边地区。上海市中心气象台首席服务官邬锐也表示，上海雾霾成因还是以输入性污染为主。这好比一条大河，上游地区将工业废水排放进河中，造成了下游地区居民的饮水困难。

　　从这个意义上说，上海的地方环保部门在面对重度污染时显得十分无力，因为他们对外来输入污染物的产生者没有合法的管辖权，甚至连污染物的产生者是谁，都无从得知。而产生这些污染物的当地环保部门，却由于种种原因没有行使好他们的管理职责。这些地区环保部门的不作为，危害到的不仅仅是当地居民的身体健康，还危害到了污染物“下游”地区的居民的身体健康。

　　因此，此次长三角三省一市能够坐到一起讨论大气污染防治问题，无疑是一件好事，会议提出的长三角地区在十个方面的协作也符合当前各地治理大气污染的一致目标。

　　然而，在这一纲领性意见的基础上，笔者认为还需要地方财政间加强协作。

　　首先，虽然同处长三角，但不同地区的居民收入仍然存在较大差异。例如，上海、苏南和浙江的经济较为发达，而苏北和安徽的经济发展水平与之存在一定差异。因此，尽管三省一市的政府领导人都表达了共同治理大气污染的决心，但具体落实到各个地、市、县如何减少污染物排放，各地仍会有着不同的经济诉求。例如有报道称，部分日期覆盖华东地区的大范围雾霾天气与苏北地区农村焚烧秸秆有关。苏北地区的农村属于经济较为落后的区域，焚烧秸秆多年来屡禁不止，体现了在收入水平较低的情况下，当地居民对环保和健康的要求较低的现象。

　　其次，长三角地区的大气污染物还有不少是来自更为上游的北方地区。在上海，每当冷空气前锋来临之时，都携带有大量的大气污染物，使得本市的AQI飙升至重度污染的水平。从全国AQI的分布图和冷空气的走势中可以发现，大气污染物确实从北方的山西、河北等地随着冷空气南下至江南一带，甚至会波及到华南地区。因此，仅仅是长三角范围内的区域协作，无法解决更为上游的污染物输入问题。

　　因此，我们其实还需要一个全国覆盖主要大气污染物输出地和输入地的地方政府协作机制。笔者认为，这一机制的关键问题，在于地方财政之间的横向转移支付。

　　目前有关政府间的转移支付的讨论，大多集中于中央与地方政府之间，这是一种纵向的政府间转移支付。这里所说的是一种横向的政府间转移支付，即不同地区的地方政府之间的转移支付。目前，政府间的横向转移支付在我国还非常罕见，主要用于针对偏远地区和重大灾害受灾地区的对口支援。而如果把这一机制应用于大气污染防治，笔者认为将是非常有前途的。

　　首先，地方政府间横向转移支付有助于解决污染物源头地企业的排污问题。通过“下游”地方政府向“上游”地方政府的财政转移，更好地激励“上游”地方政府环保部门做好对大气污染物排放的监督与整改工作。

　　其次，地方政府间横向转移支付有助于解决地区间收入差距造成的治污意愿的差异。由于“上游”地区居民收入较低，对于大气环境保护的意愿也低于“下游”地区。因此，只有“下游”地区对“上游”地区进行补贴，才能使得“上游”地区的排污水平达到“下游”地区的意愿水平。

　　最后，我们还需要注意横向转移支付中可能出现的问题。

　　第一，“下游”地区应从自身做起，首先降低本地的大气污染物排放。诚然，造成空气严重污染的主要原因来自“上游”的污染物输送，但就算没有这一输送，“下游”地区本身的空气质量也并不太好。因此，要使得“上游”地区心服口服地减排，需要先做好本地减排的工作。

　　第二，横向转移支付需要以专项资金的形式，切实保障“专款专用”。由于财政资金使用的跨城市监管还十分困难，横向转移支付必须以专项资金的形式进行拨付。例如，以专项资金的形式，直接将资金交由“下游”城市的相关企业，协助“上游”地区排污企业加快设备改造工作和燃料替代等。

　　第三，横向转移支付还需要中央政府部门的协调。毕竟，如果中央政府部门愿意为这一问题作出一定的协调努力，甚至拨付一定的财政资金，无论是直接给“上游”地区还是通过“下游”地区转移给“上游”地区，都将是有益的。

　　总之，横向跨区域的财政合作，是治理雾霾的可行之道。

　　（作者系上海财经大学中国公共财政研究院讲师）