张春霖以“竞争中性原则” 确保国企民企公平竞争

特约记者 刘一鸣 北京报道

    十八届三中全会《决定》中提出“积极发展混合所有制经济”。在此前后，各地新一轮国资改革纷纷启动。最近的消息是，重庆市将推出首期总额约2000亿元的近100个国有资本项目向社会资本开放。

    20多年来，围绕每一轮国资改革，市场开放、公平竞争等议题都会成为关键词。此次依然。十八届三中全会《决定》提出要“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护”。在看来，这一切都涉及到对国有企业定位、国有经济控制力的重新认识。

    张春霖在接受《21世纪经济报道》专访时认为，从国际上来看，最主要的解决办法就是通过“竞争中性原则”来保证国有企业和国家的联系不给其带来竞争优势，以解决公平竞争问题。

    张春霖早年师从吴敬琏，重点研究比较经济体制和企业理论。上世纪90年代起长期从事有关国企改革的政策研究，著有曾获孙冶方经济学奖的论文《国有企业的治理结构改革》。

    “国有企业的角色应该去政治化。作为一种国家发展战略的工具，国有企业的控制力和影响力应该主要体现在创新方面，因为创新是我们国家下一阶段发展最主要的挑战。”张春霖说。

    “竞争中性原则”确保公平竞争

    《21世纪》：您认为如何实现《决定》所说的各种所有制经济公开、公平、公正的参与市场竞争？

    张春霖：国有企业和公平竞争之间的矛盾和不协调是客观存在的，不可避免的。国有企业依托国家的所有权可以获得一系列竞争优势，包括国家补贴、税收、融资和监管方面的显性或者隐形优势，这就会导致与非国有企业的不公平竞争。

    但这种矛盾不是中国独有的，很多国家都存在国有企业和非国有企业并存的情况。OECD（经济合作与发展组织）最近做了很多调查，研究了很多如何保证国有企业和非国有企业公平竞争的案例。从他们的研究看，国际上最主要的解决办法就是竞争政策，里面的核心部分是竞争中性（Competitive Neutrality）原则，它强调国企和非国企可以并存，但是一定要保证国有企业和国家的联系不给其带来竞争优势，是中性的。

    《21世纪》：“竞争中性”原则在政策上应当如何体现呢？

    张春霖：它的主要措施，首先是结构性分离，防止竞争性业务和非竞争性业务混在一起，尽可能从组织结构方面就把它分开。在不能分离的情况下，要求国企对它的竞争性和非竞争性业务分开核算，充分披露。然后对国企的公益职能给予补偿时，保证补偿的合理和透明。在回报率方面要求国企给国家提供与市场上相当的投资回报率。再就是在税收、监管、政府采购等方面对国企与非国企平等对待。保证国企债务融资不受益于国家的显性或隐性担保。

    打通国资预算和公共预算的连接

    《21世纪》：有没有这方面的国际实例？

    张春霖：我可以举三个例子，一个是澳大利亚评估办公室（AVO）。它实际上是澳大利亚税务局下属的一个公司，它被私人评估公司Herron Todd While 指控利用其上级机构澳大利亚税务局的资源等条件降低成本，与民营的咨询公司实行不公平竞争。这个指控被提交到澳大利亚的竞争政策管理机构，公布出来调查结果是，它是一个独立运行的机构，并未发现因政府所有而获得优势，符合竞争中性原则的各项要求。

    再一个是瑞士邮政。只有它可以开着3.5吨的货车在夜间和星期日在某些道路上行驶，其它的物流公司都不允许。这些非国有物流公司就出来指控，竞争委员会认定是不公平竞争，建议修改法律。

    还有芬兰的道路公司，原来是单独立法成立的实体，这种特殊的立法使得它永远不会破产，因此按照欧盟的规则，它被认为受到了“国家资助（state aid）”。然后欧盟调查认可多数指控，“国家资助”被取消。2008年1月这个公司改制为国有全资有限责任公司。

    《21世纪》：您在谈“竞争中性”时讲到要求国企提供与市场上相当的投资回报率。这就必须谈到在中国有一个特有的问题是分红。

    您认为应当如何设置一个合理的国企分红比例？

    张春霖：在国企当中低分红或者不分红实际等于国家财政对国企的新增股权投资。在国内环境下，讨论分红政策的要害在于两类人的利益冲突。如果分红太少给企业留的现金太多，那就相当于增加了内部人对资源的控制力。

    如果分红太多，而且分红的多少是让外行人来决定，其实他们不懂得企业的经营，不理解这个企业未来投资的价值，过多的分红可能会降低这个企业的价值。关键就在于这两者之间取一个平衡。

    我认为平衡的原则最重要的有四条，一是提高灵活度，不要一刀切。每个企业的投资机会、创新潜力和发展前景不一样；二是如果董事会制度建设得比较好，那么就增加董事会说话的分量，更多让董事会来决定分红和投资的比例。三是提高国企的整体分红率水平。这次三中全会的《决定》里提出来了。四是打通国有资本经营预算和公共预算的连接，让全国人民来权衡国有企业赚的钱究竟是要继续投给国企，还是投到教育、卫生、社会保障各个方面，比如说让全国人大有一个说话的机会。

    国企应去政治化

    《21世纪》：在未来主张混合所有制的前提下，您认为我们应该如何重新定位国有企业？

    张春霖：我觉得未来需要有一个观念上的转变，一个实现国家发展战略的工具。究竟应该怎么定位？我觉得最恰当的定位就是凯恩斯的原则，去做那些私人部门不愿意去做、做不了的事情。

    三中全会《决定》里有句非常精彩的话——让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。为了做到“竞相迸发”、“充分涌流”，国有企业就应该去做那些民营企业做不了或不愿意去做的事，作为一种发展战略的工具来弥补私人部门留下的空缺。韩国的浦项钢铁1968年创办，当时西方世界包括世界银行都觉得韩国想搞钢铁根本是白日做梦。结果韩国后来使用日本的战争赔款，运用日本的技术和培训，迅速建立起一个非常有效率的钢铁公司，成为韩国整个产业发展的基础，造船、汽车、机械、建筑等行业都得益于当年的浦项钢铁。1997年之后，浦项钢铁慢慢私有化了，因为国家在这个领域的作用基本上结束，民营企业可以承担这个行业的角色了。另一个例子是台湾的工研院，它不是一家国企，按大陆的概念是一个事业单位，但是台湾创办工研院的目的是支持电子产业中民营企业的发展。所以工研院招聘了大量工程师，开发了电子行业很多技术，然后用各种方式把这些技术向民企转让，还派同一批工程师帮助这些民企建立自己的技术队伍和生产条件，然后还帮助他们引进外国技术。我们现在看到的很多台湾电子产业的大公司都是在当年工研院的基础上建立起来的。浦项钢铁也好台湾工研院也好，实际上是国有企业或是事业单位作为一种实现发展战略的工具，来支持整个经济或者某一个行业的发展。

    把国有经济控制力定义为创新力

    《21世纪》：未来中国的发展模式要从追赶型增长过渡到创新型增长，在此过程中，国有企业应当扮演什么样的角色？

    张春霖：我们过去一再强调创新要以企业为主体。但是要看到，在创新当中，政府有它的独特职能。一个国家的创新是通过国家创新体系（National Innovation System）来实现的，不是一个企业一个企业地来实现创新的。国家创新体系的参与者包括企业，也包括政府，还包括教育和科研机构等。这些参与者之间要有一个合适的分工。最近有一本书叫《The Entrepreneurial State》。它的基本观点是认为国家有一个过去被忽视的职能，就是“承担风险”（risk-taking state）。作者列举大量事实认为，在美国近几十年的创新过程中，私营大公司所承担的风险其实是很有限的。真正的风险很高、“不确定性”很大的原始创新领域，都是国家率先进入的。私人公司只是等到国家把高风险的新技术开放出来以后，才敢上来把国家开发的新技术转化为产品。

    在中国，我们是不是能够把国有经济的“控制力、影响力”定义为创新力？作为实现国家发展战略的工具，国有企业的控制力和影响力应该主要体现在创新方面。因为创新是我们国家下一阶段发展最主要的挑战。那么具体怎么弄，是不是需要成立一些国有资本投资公司，从竞争性行业逐步抽出来投资于战略性的、高风险的、前瞻性的行业？我看统计数字，我们国家国有经济在一些行业的比重还相当高，所以目前是有必要从竞争性行业里抽出来一部分，去大力投入到创新这个领域。当然这里也有一个很大的问题是国家的治理结构。你让国家把大量的钱都投到创新行业，会不会造成更大的国有资本浪费？政府到底有多高的能力来做这个事情。但是有一点可以肯定，国家创新体系里政府有一个特殊的角色是私人部门不愿意做或做不了的，就是冒险。尤其是中国的民营资本，在可预见的未来冒险的潜力我看是很小的。