邓州像拿筷子吃饭一样的基层民主

    本报记者 胡欣欣 河南邓州报道

    从淅川的九重镇出发，经过一大片平原，再过不到半个小时，就进入了邓州。

    无论是在信阳郝堂村，还是在淅川的移民新村，“四议两公开”工作法（又叫“4+2”工作法）是多位做农村工作的干部提及的名词。他们以此用程序规范村一级的民主自治，并在这一工作方法的基础上演变出了一些适用于当地特色的基层自治方法。

    农业大县邓州便是这一工作方法的开创地。

    所谓“四议两公开”，就是指所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”（党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议）、“两公开”（决议公开、实施结果公开）的程序决策实施。

    “四议两公开”工作法的推广始于2004年，2009年在河南推广，2010年初，这一工作方法写入了中央一号文件，2013年1月，再次被写入中央一号文件。

    经过了近十年的发展，邓州的“四议两公开”也进入了一个新的阶段。邓州市委组织部副部长张有印说，未来邓州的“四议两公开”将会在村民小组推行，其中决策程序的内涵则会向党政机关渗透。

    “四议两公开”议事程序

    农村的事情，都是些说大不大，说小不小的事情。

    以房营村为例子，村支书杨显成印象比较深的两件事是修连接村子耕地的生产桥，还有村里整修下水道。

    “一开始想到要修生产桥，村里好多百姓的想法就是村里想修就修，不修大不了绕着走。”杨显成认为，出现这一现象的原因是村民没有参与村级事务管理的习惯。

    这个位于邓州城郊的农村社区，拥有8个自然村和3个回民村民组。杨显成说，就从修生产桥这件事情上看，以往支书领导型的管理方式，在解决村级事务中已经发挥不了多大作用。

    而这样的管理模式带来的还有干群关系的脱节，双方见面都是“绷着脸”、“不想说话”。按照培训的“四议两公开”工作法，老杨开始了新的尝试。

    起初每一道程序都要开会、记笔记也让老杨感到不适应。但是常年修不起来的生产桥，就在村民的认同下修了起来。“当时的预算很准确，最后剩下1000多块钱，决算后就退给了村民。”老杨说。

    还有件事是村里进行排水系统的改建，要修下水道、需要分期、分批、分段进行。但先修谁家门口的，再修谁家门口的谁说了算？老杨再次启动了“四议两公开”的程序，经过几轮讨论，下水道从东段开始修，其他的村民也认可，“其实理由很简单，东边地势低，但是你要通过程序让村民参与到决策中来”。

    与房营社区的修生产桥和下水道相比，朱营社区的一项决策直接动了村民的根。2007年，朱营社区开始进行村庄整治，要将自己居住多年的宅基地交出，统一规划建立新农村社区。

    按照“四议两公开”的程序，朱营社区村民会议通过了“一户一宅、多占宅基地归公”的决议。“个别不愿意交公的，就找他的熟人做工作。”一位村民回忆当时的情景。

    “‘四议两公开’的推行中也有不好用的时候。在推广初期，的确遇到过开了四道会仍否定村委提议的情况，但是这样的情况在逐渐减少。”邓州市委组织部的工作人员说，“一是有程序上的监督，提议过程中也会更加考虑村民需求。二是村干部们也在过程中不断总结经验，利用农村‘熟人社会’的特性做工作，这使得决策的贯彻变得更加的顺畅。”

    “刚开始必须要按照程序开会议、做记录，还怕中间哪个程序搞错了。现在遇到大小的事情就会自然而然地想到运用这个工作方法，就像吃饭的时候自然会拿起筷子一样。”一位村干部说。

    未来向村民小组延伸

    “四议两公开”带来的显著效果之一是减少了村民上访量，甚至在一些村庄，已经多年未出现过上访现象。

    “‘四议两公开’是在农村工作中总结出来的民主议事方法，重大事项决策经过村民民主讨论，实施过程和结果要接受村民监督。”张有印说，“村民代表的选举是基础，把号召力强的村民选出来，不然决议作出了，还是没法实践。”

    而在民主决策成为习惯后，一些社会补充的力量也伴随着规范的程序和信任感诞生，形成了“公民社会”的萌芽。朱营社区在2008年12月成立了自己的慈善协会，每年正月初一9点在村部大院募集捐款，用于帮助村里重大疾病的家庭或支持村里接受高等教育的学生。

    单单2013年的募捐，朱营社区就募集了4万元。而对这笔资金的管理，由慈善协会的会长、副会长等管理层进行去向的商议。无论从组织机构还是决策事项上，都单独运行，与村干部完全脱离。

    按照邓州市的计划，“四议两公开”工作法未来会向村民小组延伸。“村民小组是村里土地等资源的实际拥有和调配者，在村民组推广‘四议两公开’工作法可以规范小组内部的决策程序，提高决策效率。”张有印说。

    张有印介绍，对于仅涉及一个村民小组的事项，采用简易程序，以提高决策管理效率，降低运行成本，“但这仍不会脱离党组织的领导，商议出的实施意见，将会交给党小组会讨论修改”。

    而随着城镇化的推行，这样的程序和规范是否可以在城市社区中推行，这或将是组工干部思考的另一个问题。