洋浦从“先驱”到“先烈”

　　这个“特区中的特区”的兴衰，是海南岛25年跌宕命运的一个缩影，更是政策摇摆定位不清的牺牲品

　　文|特约记者 鲁夙

　　2013年9月9日，海南省西北部一角的洋浦经济开发区低调地举行了一场研讨会，纪念20年前这一天举行的封关仪式。对于当地人来说，现在已经被拆了大半的铁质隔离网，在20年前曾承载过他们成为“香港人”的梦想和激情。

　　作为海南改革开放的先驱，过去20年间，洋浦的总面积已由当初的31平方公里扩至120平方公里(包括填海面积)。直到现在，洋浦仍然是特区中的特区，汇聚了全国几乎最优惠的发展条件，其中包括开发区、保税港区的政策。

　　但中央政府的重视以及政策倾斜仍然没能使这片土地集聚更多的人气，“先驱”难免变成了“先烈”。当全国从多开发区和保税区走向繁荣之时，洋浦仍是一座寂寥的小城，当年规划的“中心商业区”依旧是一片广阔的绿地，只有20年前建好的洋浦大厦孤独矗立。

　　1987—1992

　　被耽误的好时光

　　1987年邓小平在会见外宾时，首次提出要建设海南经济特区，自此中央政府开始探索开发海南的路径。当年4月，香港巨商李嘉诚、霍英东等人向主管海南开发的副总理谷牧提出，将整个海南划作自由港，实行和香港一样的“一国两制”政策，交由港商来开发。按照李嘉诚的设想，整个海南岛将是第二个香港。但该提案后来不了了之。

　　洋浦的机遇来自于中央对“海南岛整体自贸区”的否定。洋浦是海南西北部一个三面环海的半岛，具有放之全国都数上乘的天然深水良港，利于封闭化管理。此外，25年前当地人烟稀少，荒地约占70%，在此局部开发，即便失败代价也不会惨重。

　　1988年，海南省委与香港最大的建筑商之一熊谷组接洽。最终，海南省委同意将洋浦开发区30平方公里的土地使用权一次性有偿出让给熊谷组，期限70年，出让价格每亩人民币2000元。作为让利条件，熊谷组承诺用15年左右将洋浦开发区建设成一个“公用设施完善，以外向型工业和出口加工业为主的综合性对外开放经济区”。

　　不料一年后爆发了“洋浦风波”，洋浦开发协议被指涉及“主权”问题，被批评为“新租界”。即便邓小平、江泽民和李鹏等中央最高层表示“放行”，但是“洋浦风波”还是让中央关于洋浦开发的审批搁置了3年多，一直到1992年才获通过。

　　此时，邓小平已经南巡，中国市场在一夜间全面开放，洋浦开发区先机尽失。

　　1992—1998

　　错误定位的悲剧

　　1992年洋浦开发区设立，虽然大环境巨变，但是洋浦还是沿袭“三不依靠”(资金、能源与原材料以及产品销售市场不依靠国内)的旧开发理念，注定了洋浦的发展一路坎坷。

　　当时洋浦的改革名噪一时，被称为“洋浦模式”，其六大特点分别是：外商全权负责开发、三权分立的行政管理、境内关外的海关监管、不干涉企业经营的经济管理、两级司法系统以及大尺度的金融改革。

　　宏伟蓝图之下，身为开发引擎的熊谷组却拿不出开发资金，开始以房地产开发商的思维筹资。1992—1994年，海南出现房地产热，洋浦土地开发公司也热闹了几年。1994年房地产泡沫破裂，海南一蹶不振，洋浦的土地无人问津。

　　土地购买者没有进行开发，大多土地被政府收回，或者以超低廉的价格出售。当年最火的商业用地，至今还是荒草萋萋。2005年时洋浦平均地价跌至每亩2万元，而在泡沫期“中心商业区”最高售价曾经达到每亩300万元。

　　1997年和1998年两年间，时任国务院副总理的吴邦国、李岚清以及总理朱镕基依次视察洋浦，对洋浦此前的发展定位提出质疑。以贸易、金融、出口型轻工业为中心的“小香港”加工区模式最终转向了韩国、日本和东南亚的临海重化工业基地发展模式。

　　1997—2005

　　混沌中的徘徊

　　这种发展模式的转换也开启了海南的工业化元年。1996年10月，出于对洋浦的关照，国务院决定将中国海洋石油总公司投资156亿元的亚洲最大的化肥厂定址洋浦，印尼金光浆纸厂也决定在洋浦投资12.8亿美元设厂。

　　但就在洋浦蓄势二次启动开发时，1997年亚洲金融危机爆发，两个项目同时叫停。熊谷组曾准备将洋浦开发区打包成一个项目在香港上市融资，最后也因两大项目“出事”而搁浅。1998年6月，熊谷组决定不再投入洋浦开发，跌宕起伏的外商成片开发大戏落下了帷幕。

　　此后，洋浦土地开发公司的股东几经易手，最终于2005年被政府回购，转变为传统意义上的政府管理开发。这是洋浦设立开发区以来最艰难的时期。洋浦土地开发公司招商无果，洋浦管理局主政官员需要政绩，本来不应该插手开发的管理局开始设法“突围”，设立官方的招商局四处招商引资。

　　那时候洋浦搞过温州工业园、深圳工业园、台湾工业村和洋浦科技园等项目，结果招来的商人只是为了吃政府的补助金，扎下根的企业寥寥无几。外商和政府开发无果，付出最大代价的就是民众。

　　开发区成立之初，民众设想自身会像香港人一样往来于深港，靠“走私”香水、手表等奢侈品发财，也乐于配合搬迁，但1997年之后，这些人重新做起了农民。洋浦开发的搬迁工作一直折腾了20年，至今的48个村才搬了不足7个半。

　　2005年至今

　　开发重现曙光

　　政府主导开发后，海南炼化800万吨炼油厂以及金海100万吨制浆厂重启并成为开发区的经济主干，石化和浆纸下游产业跟进洋浦。当年工业产值只有1个亿的洋浦，在2012年已经飙升到了731亿元，占海南省的41%，洋浦似乎重现曙光。

　　2007年，国家给予洋浦“保税港区”的政策，但6年过去了，保税区中已经长满了杂草，2.5平方公里的保税港区中每天只有丰兴精密的数百员工进出。而后批的邻居—广西钦州保税区早已物满为患，开始启动第二期用地。

　　2008年后习近平、李克强、胡锦涛等党和国家领导人都视察过洋浦，强调洋浦开发的重要性。2010年中央提出建设海南国际旅游岛。由于注重生态，海南岛的重工业主要被规划在西部，洋浦作为“老”工业区，发展形势仍然看好。

　　但洋浦的财政收入并不多，每年只有10亿元左右，而维持日常开支就得4亿元。据了解，众多企业在洋浦注册，享受洋浦的税收优惠政策，却在外经营。洋浦招进的大企业基本上是10免10减半，即2025年前后才能够征收全部税款。同时，洋浦资金和财源已经被分散—这几年，洋浦和儋州的从属关系一直在扯皮。最终儋州获胜，洋浦每年需要在财政上给予儋州市一定的补助。

　　此外，2005年洋浦管理局举债收购洋浦土地开发公司，马上将迎来还款生息之时，财政的日子愈发不好过起来。