发行市政债前提是理顺央地财政关系

    据报道，央行副行长潘功胜近日在一次学术研讨会上表示，应该考虑由中国市级政府发行市政债，让真正使用资金的城市自主发债，因为从国际经验看，大多数地方政府的市政债由市政当局的市、县、郡政府发行。 

    让地方政府自主发债一直是不少学者建议的解决途径。央行人士也多次强调市政债能有效为城镇化融资，缓解地方政府融资平台的风险。2011年上海、浙江、广东和深圳就开展了地方政府自行发债试点。但是，这些自行发债的规模必须在国务院批准的限额之内，由财政部代办还本付息，并不完全是地方政府自负责任的自主发债。虽然很多媒体当时认为这启动了市政债的发行，但这其实距离真正意义上的市政债还很遥远。 

    未来，势必要考虑将发债权从中央向地方下放，但是具体下放到哪一级政府仍然存在悬而未决的问题。单从资金使用效率角度考虑，肯定是最了解自身资金需求和偿还能力的市级政府来发行地方债最好。但是，因为中央与地方之间的财政关系尚待理顺，所以直接由市级政府直接发债还未得到认可。但发行与借债主体不一致的安排，易导致地方政府不顾自身实力争相寻求发债指标，并在一些地方增大腐败和寻租机会。 

    的确如潘功胜副行长所说，允许地方政府发债融资关键是构建权责明晰、激励相容的内生信用机制。国际上市政债也是地方政府重要的直接融资方式，以政府信用为担保，主要用于市政及基础项目建设。国外的市政债制度以美国和日本最为发达和完善，其历史背景是中央和地方有长期的博弈历史，就美国而言则在于层层相对独立的政府体系，各州及市政府享有相当高的自治权。这些都和中国国情存在巨大差别，因为中国不是联邦制国家，而且央地关系尚待理顺，需要走出“放乱收死”的循环。所以，在建立市政债制度之前必须先以法治化的方式将中央与地方的事权财权划分固定下来，明确各级政府的具体责任。未来发债权逐步下移是趋势，可考虑将发行主体限制为省级和市级政府，先不授予县级政府独立的发债能力。

    在解决了发行主体问题后，市政债必须以市场化的方式运行，发行市政债的地方政府既要受到硬预算约束，又要受到市场监督的软预算约束。这样才能打破因为存在中央隐性担保而地方债务盲目扩张的现状，解决道德风险问题，明确各级政府的具体的债务偿还责任。具体的制度建设上，必须在发行程序中建立严格的信息披露制度，建设成熟的二级市场，并严格监督和控制资金的用途，确保所筹资金只能用于迫切需要的基础设施和公用事业的建设需求，不能用于一般市场竞争性领域，如此才能树立起市政债的信誉，避免打击投资者信心。未来通过完善的市政债制度建设，可以把目前极度缺乏规范而风险极大的城投债系统“收编”，从而降低债务风险和经济系统性风险。