农业转移人口落户的根本是公共服务均等化

　 　目标一:到2020年,要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇

　　日前召开的中央农村工作会议提出:到2020年,要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇。

　　国家统计局数据表明,2012年人口城镇化率为52.6%,而户籍城镇化率仅为35.2%。截至2012年年底,我国有2亿多人虽然常住城镇,但由于没有非农人口户籍,与城市市民在教育、医疗、社会保障等社会公共服务方面存在差距。解决这一由户籍制度造成的“半城市化”常住人口却并未“市民化”的现象,被视为未来城镇化健康发展的目标之一。

　　落户的实质是公共服务城乡一体化

　　专家普遍表示,实现农业转移人口市民化应降低户籍门槛,渐进式提高公共服务和福利保障水平,其最终目的是城乡一体化发展。

　　国家统计局2013年5月发布的数据显示,2012年全国农民工总量达到26261万人,比上年增加983万人,增长3.9%。其中,外出农民工16336万人,本地农民工9925万人。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部副部长何宇鹏接受中国经济时报记者采访时表示,不要把落户当成唯一解决农民工基本公共服务的通道。这1亿的目标,主要指外出打工的1.6亿农民工,是解决符合条件的农业人口进城落户,这里以自愿选择为前提,有的人并不一定会选择落户城镇。对于暂时不具备条件,没有在城里落户的农业人口,可以通过居住证制度,逐步累加积分,使其享受公共服务,实现双轨并一轨。

　　何宇鹏认为,农业转移人口市民化应走两条通道:一条是解决1亿外出打工农民工落户城镇,另一条是要统筹城乡,当地农民通过社会保障城乡并轨实现城乡一体化发展。比如社会保障制度的实现,有些地方开始尝试社会保障制度并轨,城镇居民养老和新农保并轨,城镇医疗保险和新农合并轨,包括低保也在并轨。这部分人主要不是通过落户来解决问题,而是通过城乡基本公共服务一体化的发展,通过社会保障制度改革,逐步实现本地域农民和居民平权。

　　“两条通道最终还是会解决大多数人的问题,但这件事不是短期的,毕竟农民工这么大的数量,最终的目标是实现基本公共服务全覆盖、均等化。”何宇鹏表示。

　　“户籍并不是很重要的问题,重要的是福利问题、公共服务、保障问题这三个方面。”国家发展与改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成在接受本报记者采访时认为,人们希望得到的是非农户籍背后的城市保障。户籍不一定能全解决,但是福利待遇要提高,基本公共服务要完善。如果社会保障能城乡一体化,进城农民福利和城市居民基本一致,子女教育、医疗能够达到和城市居民差不多的水平,那么有无城市户口也没有什么关系,这是一个渐进的过程。

　　国际金融论坛城镇化研究中心主任、盘古智库城镇化首席研究员易鹏在接受本报记者采访时表示,从现在起7年左右时间,要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇,相当于每年解决1000多万人的落户问题。我国现在户籍人口远远低于常住人口,户籍城镇化率比人口城镇化率低17个百分点,未来是要把这17个点抹平,不再新增加。要实现公共服务均等化,缩小福利差距。同时,落户城镇要遵循农民自愿的原则,不能强迫。

　　“城镇化最重要的是解决城乡间统筹一体化。农民是一种职业,不是一种身份,农业转移人口不管从事什么职业,公共服务应该是一样的。如果户籍和公共服务、福利剥离开就没那么复杂了。”易鹏称。

　　逐步克服现实障碍

　　哪些地方能解决落户问题?十八届三中全会《决定》明确提出,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,严格控制特大城市人口规模。创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。

　　业内专家表示,落户特大城市和大城市比较难,大城市“城市病”也比较严重,未来产业可能会向外转移。建制镇和小城市的社会福利又没有太大吸引力,农民可能会担心小城镇保障不高,同时又失去农村土地,最后两不着落。因此,落户城镇要遵循自愿原则,同时应加快完善相关法律法规,保障农民应有的权益,实现带着土地进城。

　　肖金成认为,现在地级市、区域中心城市,基础设施比较完善,就业岗位比较多,随着城市规模的扩大,服务业的发展会创造更多的就业岗位,对农民还是有很大的吸引力的。因此,将来吸纳劳动力、吸纳转移人口比较多的还是大城市。未来2.6亿人口中可能有一大批人进入大中城市,这是未来主要的发展方向。

　　对于农业转移人口落户城镇可能面临的阻力,肖金成表示,进城也好,户籍转移也好,土地承包权和宅基地使用权、农民的集体经济权益不会受到损害,尽管户籍转过去,这方面还会保留权益,这可能有助于转变户籍。但是目前,有政策的保障没有法律的保障,而权利是靠法律来维护的。户籍离开农村的转移人口不再是集体经济组织成员,那么,集体组织的成员权还能不能保留,承包地的权利、宅基地如何保障,这些都需要进一步完善法律。

　　新型城镇化主要有两大方面需要投入资金成本,即改善民生和改善基础设施。这与实现有质量的城镇化和人的城镇化相吻合。用于民生的投资,主要用于社会保障、医疗卫生、教育和保障房四方面。

　　农业转移人口市民化在社会保障方面会发生改变,据了解,城镇社会保障是指城镇居民享受的社会保险,主要包括“五险”和“低保”,“五险”即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险,“低保”即城市居民最低生活保障。农村社会保障主要包括:新型农民基本养老保险、新型农村合作医疗保险和农村“低保”。其中差异部分还需大量资金投入。

　　对此,中央城镇化工作会议中提出“要完善地方税体系,逐步建立地方主体税种,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,从严合理供给城市建设用地,提高城市土地利用率”,“在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上,建立健全地方债券发行管理制度”,“推进政策性金融机构改革,当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用,同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”,为资金投入提供解决途径。

　　何宇鹏认为,农民工进城落户是一个与土地脱钩,同时也是建立农民工市民化和财政转移支付挂钩机制的过程。