棚户区、城中村改造加速农业转移人口“住有所居”

　　目标二:到2020年,要解决约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造

　　日前召开的中央农村工作会议提出:到2020年,要解决约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造。

　　此项目标对于加快农业转移人口市民化有着怎样的意义?棚户区、城中村改造存在哪些障碍?在未来7年中,应当如何分步推行棚改和城中村改造?针对这一系列问题,中国经济时报记者采访了国务院发展研究中心市场经济研究所房地产研究室副主任刘卫民,住房和城乡建设部政策研究中心研究员王珏林,以及国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成。

　　“这次中央农村工作会议提出的新目标进一步表明了中央加速、高质量推进城镇化的决心和信心。”刘卫民认为,现在越来越多的人认识到真正的城镇化不在于城乡人口比例的变化,而在于让农村转移人口真正融入城市经济和城市体系中。住房是重要的民生问题,安居才能乐业。目前,相当数量的农民工和一部分市民仍住在城镇棚户区和城中村中,居住条件相对较差,甚至存在一定安全隐患。因此,通过棚户区和城中村改造,可以大幅提升城市居住品质,为促进农业人口转移提供有利条件。

　　近年来棚改效果显著

　　资料显示,2008年至2012年,全国改造各类棚户区1260万户。棚户区改造一直以来都是政府工作的重点之一。2013年6月,国务院常务会议研究部署加快棚户区改造,促进经济发展和民生改善;7月,国务院 《关于加快棚户区改造工作的意见》(下称 《意见》)明确:2013—2017年改造各类棚户区1000万户,使居民住房条件明显改善,基础设施和公共服务设施建设水平不断提高;12月,财政部、国家税务总局两部门发布 《关于棚户区改造有关税收政策的通知》,这是对《意见》的细化,也标志着棚户区改造同加大公租房与廉租房等保障性住房问题提到了同等的高度。

　　此外,根据中国政府网消息,2013年,全国计划改造各类棚户区304万户,截至2013年11月底,已开工323万户,占目标任务的106.2%。不仅圆满完成了2013年目标,目前从中央到地方都对2014年的工作提出了初步规划。

　　住房和城乡建设部部长姜伟新2013年12月24日在全国住房城乡建设工作会议上表示,2014年城镇保障性安居工程建设的目标任务是基本建成480万套以上,新开工600万套以上,其中棚户区改造370万套以上。据姜伟新介绍,2013年,全国城镇保障性安居工程超额完成了基本建成470万套、新开工630万套的建设任务。中央安排230亿元补助资金,支持了全国266万贫困农户改造危房。

　　此外,多地推出了棚户区改造时间表。甘肃省住建厅副厅长郭明卿近日表示,2014年计划实施棚户区改造8.54万户;山东省日前出台文件称,2014年至2017年,全省改造棚户区79.79万户,基本完成集中成片、非集中成片城市棚户区和城中村改造。

　　未来棚改和城中村改造任务艰巨

　　尽管自2007年加大住房保障工作开展以来,各地都在因地制宜地探索棚改和城中村改造的方法和思路,取得了较好的效果,并为后续工作提供了大量可以借鉴的经验。但刘卫民表示,“我们应充分认识棚改和城中村改造任务的艰巨性。因为,随着过去集中连片棚户区改造结束以后,现在的棚户区大都地处偏远,集中程度不高,商业空间潜力较小,项目自身平衡难度加大。”

　　有关专家认为,棚户区改造主要是为了提高原有城市居民的生活居住条件,改善市政设施水平。而城中村改造是指在城市建成区的集体土地上,对周围已被城市建设用地包围,但土地权属、户籍、管理仍然保留农村模式的聚居区进行土地征用、开发、升级的建设工程。

　　“棚改是由中央政府、地方政府和被改造的家庭共同参与的事情,我认为这项工作确实是为老百姓做得非常实在的事儿。”王珏林对本报记者表示。

　　王珏林认为,城中村改造和棚户区改造是两项不同的工作。由于城中村数目众多,加之大部分城中村属于自建房,基础设施差,外来租房人口比重大,所以进行城中村改造,主要是为了改善进入城市规划区范围的农村人口以及外来务工人员的居住条件,同时也为了提高城市化的质量和水平。

　　他表示,城中村的改造相对复杂。城中村改造既要解决原有的居住矛盾问题,还要投入市政设施改造。此外,由于农村存在一些集体企业,过去农民一方面靠租房的租金,另一方面靠企业的分红解决工资和生活问题,因此,城中村改造还牵涉到如何调整分配关系、如何安置就业等问题,涉及内容较棚改更广泛。

　　对此,肖金成也表示,城中村改造存在一定的障碍。首先,城市居民住房都有财产权,都是价值化的,可以抵押、交易、继承。而城中村改造过程中涉及集体土地性质的变化、拆迁补偿、居民安置、村民的户籍等一系列具体问题,这其中存在一定的法律障碍。例如,农村一宅一户如果变成国有土地,以户为单位与现有居民进行谈判,给予拆迁补偿,存在价值核算问题。此外,由于城中村居民意愿不同,有的不愿意拆迁,不愿意转户,因此,这项工作较为艰难。

　　“城中村改造看起来很简单,实际上很复杂。我认为没必要刻意把这部分人转成城市户口,除非规划的时候这个地方一定要成为城市建设区,人口必须搬迁,否则大可不必在这方面下很大功夫。”肖金成说。

　　探索棚改和城中村改造新模式

　　完成大量的棚户区和城中村改造不能一蹴而就,要完成中央农村工作会议中提出的“1亿”目标,刘卫民建议,各地政府应加快探索新一轮棚改和城中村改造的新模式,通过让渡一定政府土地收益、项目搭配、贴息以及争取国开行软贷款等多种方式,积极建立多种资金筹集渠道,特别是要吸引社会资金进入。

　　刘卫民认为,未来7年,棚户区和城中村改造,可以分为以下几个步骤实施:

　　首先,要对全国棚户区和城中村住房情况进行全面摸底,合理制定棚户区和城中村的标准,根据不同地区住房困难情况、改造需求以及年度财政负担能力,科学确定年度计划目标。既要做到尽力而为,也要做到量力而行。

　　其次,对棚户区和城中村改造,中央和地方各级财政应承担必要的责任,可对不同类型项目实行分类补贴,将财政资金用在刀刃上,用在那些筹资最困难的环节上。同时,要注重发挥政府主导、市场参与的作用,强调财政资金的使用效率和杠杆作用,积极吸引社会资金进入项目改造工作。

　　此外,还要建立完善的改造项目全过程监督管理机制,确保改造工作进度和改造质量,使棚户区和城中村改造真正成为惠民工程。