绿色经济发展中的政府与市场

 中国金融四十人论坛特邀成员 郭濂

    绿色经济的全球经验与中国实践

    随着经济高速成长的环境成本日益凸显，社会各界对于生态文明建设和绿色经济的关注也在不断增加。生态文明建设和发展绿色经济需要绿色金融的大力支持。深化中国绿色金融实践，需要立足于兼具国际视野和中国特色的绿色金融视角，需要一个系统、全面、更具能动性的金融机构的积极参与。

    综观全球的绿色改革浪潮，美国已将发展绿色经济作为振兴经济的突破口；巴西的生物能源发展位居世界前列；在欧洲，英、德、法三国成为发展绿色经济的主导力量；在亚洲，日、韩发展绿色经济政策积极有力，印度也十分重视发展低碳经济。

    在世界绿色改革的浪潮中，我国政府高度重视发展绿色经济，制定了一系列的绿色经济扶持政策，实施了许多有利于绿色经济发展的措施。

    在具体实践中，中国政府支持在农村和边远地区开发利用生物质能、太阳能、风能、地热能等新能源和可再生能源；中国政府认真引进先进风能技术，进行了许多项技术示范工程，推动风电的发展。近年来，中国政府还开展了十万千瓦级风电场特许权的试点工作，用市场手段促进风电的发展。

    由中国人民银行、银监会和环保部共同推动的绿色信贷，既由多部门联合对商业银行进行行政监管，又通过金融手段在市场中鼓励发展可持续融资，这一系列的管理办法和实施方案等政策文件，为绿色信贷的实施奠定了坚实的基础。

    政府职能的再认知

    我国的政府职能对于国家发展和社会建设都发挥了巨大的作用，但也存在一定程度的制度缺陷，还需要进一步完善。

    首先，传统行政职能往往偏重于区域性、局部性的产业规划，没有在发展层面立足于整体、长远的全面规划，不利于产业的合理布局和发展。绿色产业是呈规模型发展的产业，不合理的布局和结构安排都会影响产业的发展。

    其次，个别地方政府对绿色产业理解上的偏颇也致使行政职能在规划绿色产业发展时考虑缺失。要避免在绿色产业发展的过程中颠倒了特色产业和全面产业的规划发展顺序，这也是成功构建和发展绿色产业的关键。对绿色产业的内涵准确的理解和把握是正确发展绿色产业的前提和关键。

    在新时期，政府职能也需要有新的定位。

    首先，制度供给实现恩威并举。我国已经制定出关于环境保护的各种规章，但外部性的普遍存在使得企业仍会倾向于继续破坏生态。解决这个矛盾就需要将外部成本内部化，可操作的方法就是征收环境税，并采用超额累进税制等进行规范。企业为了获得与以前同样的利润率，就要想办法加大对环保设施的投入，以降低环境税率，从而达到自觉注意生态保护的目的。

    讲究效果的政府应根据效果而非按投入拨款。地方政府是追求预算最大化的经济人，那么解决问题可以设定一个思路：在最初的预算到位后，可以成立环境测评小组，其责任是为各地的生态保护工作评级，评定的级别越高，下期得到的补偿金额就越多。我们现在也有专家环评组，但主要责任是检查处罚。这样的后果是专家来了地方就应付，专家走了一切照旧，地方政府缺乏改善生态的内在趋动力。改变一下方法，地方上为了争取到尽可能大的奖励，会产生提供优质公共产品的原动力。同时从官僚个人的心理成本来说， 名正言顺的嘉奖比瞒天过海的欺骗要有价值得多。

    其次，引导社会自治，构筑多元治理结构。发展低碳经济，推动我国进入低碳社会，不只是政府的责任和义务，也需要全社会的力量共同参与，这就需要进一步引导公众生态环境政治参与热情，完善社会生态环境自治机制。倡导包括政府在内的多元主体生态环境合作治理成为时代发展的必然趋势。政府应及时公开生态环境信息，主动提升公民生态环境决策政治参与意识，积极拓展公民决策参与渠道。此外还应发挥非政府组织在生态环境保护中的价值引导和组织动员作用，逐渐形成政府引导并主导社会组织和公民个人共同参与的生态环境保护的多元治理结构，推动我国低碳转型。

    最后，健全政府绿色采购制度。透过政府庞大的采购力量，优先购买对环境冲击较少的绿色产品，一方面可直接获得环保效益并鼓励厂商生产可回收、低污染、省资源的产品，另一方面以示范方式，带动绿色消费，达到教育一般消费者的目的。目前，发达国家政府采购都有明显的“绿色”特征，我国政府还应在工程、货物和服务的采购中，搜集和监测相关产品、材料等数据，制定明确的采购标准。从长远来看，应逐步与世界大多数发达国家和地区一样，形成一种以“标准法”为基础、多种方法并用的有效节能与环保采购政策体系。

    发展碳交易市场

    西方国家碳金融市场发挥巨大的作用，主要体现在交易机制的设定和交易平台的搭建。发达国家的碳金融发展水平全球领先，作为一个新事物，其发展相对采取了谨慎的步骤，除了严格的交易机制安排，发达国家都遵循着分步走的原则，尽量降低发展过程中的风险。

    发达国家的碳金融参与主体非常广泛，既包括政府主导的碳基金、私人企业、交易所、也包括国际组织（如世界银行）、商业银行和投资银行等金融机构、私募股权投资基金。广泛的参与主体使得发达国家碳金融市场规模迅速扩张，为发达国家的低碳经济发展筹集了大量资金，有力推动了低碳经济的发展。此外，多样化的碳金融交易工具大大活跃了碳金融市场，满足不同的投资者和企业的需要。

    随着碳交易市场规模的扩大，碳货币化程度越来越高，碳排放权进一步衍生为具有投资价值和流动性的金融资产。因此，发达国家围绕碳减排权，已经形成了碳交易货币，及包括直接投资融资、银行贷款、碳指标交易、碳期权期货等一系列金融工具为支撑的碳金融体系。碳金融大大推动了全球碳交易市场的价值链分工。碳交易权的计价结算与货币的绑定机制使发达国家拥有强大的定价能力，这是全球金融的又一失衡。

    目前，我国碳金融发展存在几个方面的主要障碍。

    首先，对CDM和“碳金融”的认识尚不到位。CDM和“碳金融”在我国传播的时间有限，国内许多企业还没有认识到其中蕴藏着巨大商机；同时，我国政府及国内金融机构对“碳金融”的价值、战略意义、操作模式、项目开发、交易规则等尚不了解，目前关注“碳金融”的除少数商业银行外，其他金融机构鲜有涉及。到目前为止中国还没有用市场化来解决环境问题。此外，中国碳金融交易存在法律、监管和核查等问题。

    其次，中介市场发育不完全。在国外，CDM项目的评估及排放权的购买大多数是由中介机构完成，而我国本土的中介机构尚处于起步阶段，难以开发或者消化大量的项目。另外，也缺乏专业的技术咨询体系来帮助金融机构分析、评估、规避项目风险和交易风险。同时，中国碳金融交易行业的基础设计能力建设目前还没有到位。

    最后，CDM项目开发时间长、风险因素多。与一般的投资项目相比，CDM项目需要经历较为复杂的审批程序，这导致CDM项目开发周期比较长，并带来额外的交易成本。此外，开发CDM项目涉及的风险因素较多。

    作为最大的发展中国家，我国正处在工业化、城市化、现代化进程的关键阶段。目前，我国已成为世界温室气体第二大排放国，向低碳经济的全面转型将成为我国经济发展的必然趋势。碳交易本身是种金融运作，它是对排放权额度的转化。将排放权作为产权来进行交易，意义在于引领实体经济的发展。

    我国的实体经济企业虽然为国际碳交易市场创造了大量的减排额，但自身却仍处在整个碳交易产业链的最底端。当前CDM机制下，主要认证机构都来自欧洲，而国内的金融机构对碳交易知之甚少。由于没有相应的碳交易市场规则与制度，无法建立属于自己的碳交易市场。又因没有自己的交易体系，从而被迫丧失了相应的定价权。从长期看，碳减排问题更是一个争夺未来新兴碳金融市场话语权的战略问题。

    当前，发展低碳经济已成为世界各国的共同选择。因此，必须在未来的低碳经济战略中重视发展碳交易市场。首先，应了解、整合现有的国内碳交易市场，摆脱以国外买家为主的碳项目初级市场（碳远期合约市场）。其次，在条件允许时，努力建立碳商品市场（碳现货市场）。最后，为了能拥有定价权，必须建立碳金融市场（碳金融衍生工具交易市场）。在这个过程中，要不断摸索每个阶段所需的政策边界和监管模式，出台配套的法律法规，唯有设计出与国际法则接轨的、符合中国国情的碳交易规则及碳金融机制，并将其与调整产业结构和变革经济增长方式结合起来，才能确保我国在未来走上自主的低碳发展道路，并最终实现跨越式发展。政府在制定经济政策时，要将环境与发展问题作为一个整体来考虑，进行综合决策。同时，让碳金融交易市场发挥出应有的更大作用。

    （作者系国家开发银行金融研究发展中心主任，因版面有限，本文有删节，原文请参见中国金融四十人论坛网站www.cf40.org.cn）