推进以公共资源配置均等化为重点的中小城镇发展

　　相比大中城市,县域特别是中西部县域城镇化严重不足,提升空间巨大。2012年,我国名义城镇化率达到52.6%,但中小城市的城镇化率仅为35.1%,远低于全国平均水平。未来10年,如何“推动大中小城市和小城镇协调发展”?如何评估中小城镇在新型城镇化和城乡一体化中的作用?我认为,关键在于解决大中城市和中小城镇在公共资源配置上的严重失衡。

　　以县域为重点的中小城镇发展

　　中小城市和小城镇不但是大城市和城市群的重要组成部分,也连接广大农村地区,在推进城乡一体化中有着重要作用。

　　1.中小城镇成为吸纳农业转移人口的主要载体

　　(1)相比大城市,中小城镇吸纳农业转移人口能力在增强。在全国已转移的农村劳动力中,乡镇企业等县域中小企业吸纳了50%以上,东部经济发达地区农村劳动力在小城镇就地转移的高达90%以上。

　　(2)农业转移人口融入中小城镇的成本较低。以房价为例,全国一线城市房价大都突破万元,二线城市房价也在快速增长,而县域为主的中小城镇基本保持在2000元/平方米—3000元/平方米。这对于农民工就地实现城镇化是比较有利的。

　　2.县域城镇化将成为我国未来10年实现中速增长的重要推动力

　　(1)中小城镇蕴藏着巨大的消费潜力。县域人口城镇化将带动中小城镇整体消费水平的提升。2012年,农村居民消费水平仅相当于城镇居民消费水平的31%。如果我国农村居民消费大体接近城市平均消费的60%—80%时,我国的消费市场将成倍增加。初步测算,到2015年,若有20%—30%的农村人口转化为城镇人口,新增加的城镇居民将使县域消费总需求增加近20%—30%。

　　(2)中小城镇蕴含着巨大的投资潜力。以基础设施为例,有统计表明,目前小城镇基础设施的投入水平仅相当于大城市的13%。解决县域人口城镇化的基础设施建设将释放出巨大投资潜力。根据相关规划,“十二五”时期仅县级市与县城的污水处理厂、配套管网及改建污水处理厂的投资就将超过千亿元。

　　(3)以县域为重点的中小城镇将成为拉动我国经济中速增长的重要力量。从2008年起,县域经济的增长速度明显高于全国总体水平,增长态势仍在持续。2012年,中小城镇及其影响和辐射的区域,经济总量达43.92万亿元,占全国经济总量的84.5%。未来5—8年,以制度创新为重点释放中小城镇的内需潜力,全国2000多个县域中小城镇将成为我国中速增长的主要推动力。

　　发展中小城镇重在实现公共资源配置的均等化

　　1.公共资源不足成为制约中小城镇发展的主要因素

　　突出表现在医疗、教育等基本公共产品供给不足和基础设施发展滞后。以医疗资源配置为例,根据 《中国卫生统计年鉴2012》,2011年每千人口医疗卫生机构床位数城市为6.24张,农村为2.8张,相差2.23倍;大城市集中了我国80%的优质医疗资源,其中的80%又集中在大医院。全国排名前50的医院主要分布在北京、上海、广州。到北京协和、301等医院看病,经常比菜市场还“热闹”。出现这种情况,我认为主要是两个原因:一是医疗、教育等服务业发展滞后于人口城镇化带来的消费需求变化进程;二是公共资源配置的严重不均衡,尤其是中小城镇的公共资源配置严重滞后。

　　2.行政等级化的公共资源配置机制是重要原因

　　(1)公共服务资源按行政级别配置,而非按人口规模配置。越大规模的城市,明文规定的行政级别或潜在的行政级别就越高,越上级的城市支配公共资源的能力也就越大,并由此形成了公共资源配置向大城市集中,不仅造成中小城镇公共资源配置严重不足,也是造成大城市快速扩大、盲目扩张的重要体制性因素。例如,一二线城市的高房价,背后是公共资源、优质公共服务在中心城市的集中配置。其结果是,大城市公共服务质量高和就业机会多,但农民工市民化安置成本高;中小城镇农民工市民化安置成本低,但对农民工缺乏吸引力。

　　(2)土地指标集中于行政级别高的城市,中小城镇用地指标紧缺。比如河南省,到2020年用地96%为县级以上及省级产业集聚区用地,小城镇用地指标只占4%。中小城镇由于缺乏新增建设用地指标,不少乡镇居民住房、学校、医院等基建和公共服务设施建设多年无法改善。

　　(3)公共财政资源不断向行政级别高的城市集中。一方面,行政级别高的城市,可以利用行政手段集中辖区内其他城镇的财政资源。根据《中国城市统计年鉴2012》计算,2011年县和县级市、地级市市辖区、省会城市市辖区、直辖市市辖区的人均一般预算内财政收入为1:3.4:5.4:10.2,差距较大;另一方面,中小城镇财政留成比例偏低。现行的增值税分成比例县级财政仅占17%,而且经济越发达的镇,财政收入留成比例越低,真正留在镇里能够支配的财力并不多,远不能满足城镇建设和城镇公共服务的基本需求。

　　实现大中小城市公共资源配置均等化的关键在于体制机制创新

　　1.根据人口规模配置基本公共资源

　　减少行政等级对公共资源分配的干预,使政府公共服务资源的配置与行政级别相脱钩,把更多的发展权下放到基层中小城市和小城镇。按照人口在城镇集聚的规模测算不同城镇公共资源配置标准,以实现大中小城镇公共资源配置均等化。

　　2.改革财税体制,把大中小城镇公共资源配置均等化作为中央地方财税体制改革的重点之一

　　提高县域增值税分成比例,加大各级政府对中小城镇的转移支付力度,实现新增财政城市建设资金主要用于中小城镇,实质性地提高中小城镇人口集聚功能。

　　3.推进行政区划体制改革

　　按照十八大提出“行政层级扁平化”的要求,加快推动行政体制上的省直管市县,赋予市县在公共资源配置上的平等地位;尽快修订设市标准,把城市市区常住人口规模作为设市的重要依据;对吸纳人口较多、经济总量较大的中小城市和小城镇,要逐步赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限。

　　4.改革用地制度

　　城镇建设用地指标向吸纳人口较多的中小城镇倾斜,引导产业布局向中小城镇转移;用地计划指标要向保障性住房、医疗卫生、教育、社会保障等领域倾斜,提高中小城镇人口承载能力;尽快实施服务业用地与工业用地“同地同价”政策,推动中小城镇服务业发展和乡镇工业转型升级,提高中小城镇吸纳就业的能力。

　　5.推进公共资源配置市场化改革

　　以公益性为重点优化国有资本配置,发挥国有资本在提升中小城镇基础设施、公共服务水平上的重大作用。在这个前提下,改善投资环境,采用公开招标等方式激活社会资本在中小城镇的投资。对一些可以实现“使用者付费”的基础设施,积极探索公私合作(PPP)和特许经营模式,让民间资本成为小城镇建设资金的主要来源。

　　6.重点改善中小城镇的公共基础设施

　　特大城市要将交通、供水等基础设施向周边中小城市和小城镇延伸,推进特大城市中心城区公共服务功能向周边中小城市和小城镇扩散,用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来;设立专项资金,加强中小城市和小城镇基础设施建设,完善公共服务设施;发挥政策性金融的优势,加大对小城镇公共设施、公共服务、城镇民生等具有公益性领域的金融支持。

　　(作者单位:中国<海南>改革发展研究院)