地方债阳光化，告别政府债务软约束

  文/史进峰

    2013年最后一个工作日，靴子落地。国家审计署公布了历时三个月，涵盖中央、省、市、县、乡五级政府的全国政府性债务审计结果。

    这份参审人员高达5万人的史上最大规模审计行动，交出的结果在预期之内，中国政府性债务风险总体可控的结论获得了强大的数据支撑——截至2013年6月末，全国各级政府性债务余额约30.3万亿，其中，中央政府债务总计12.4万亿，地方政府性债务总计17.9万亿。

    从国际通常使用的负债率、政府外债占GDP的比率、债务率和逾期债务率等风险控制指标看，三类债务的逾期债务率均处于较低水平。截至2012年底，中国政府总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值；全国政府外债占GDP的比率为0.91%，远低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。

    将审计结果主动“晒”在“阳光”下，只是防控地方债务风险的第一步，让隐性的债务变成“阳光”债务、“透明债务”仍有相当长的路要走。

    此前结束的全国财政工作会议上，财政部部长楼继伟为地方政府性债务管理指明了方向——要修明渠、堵暗道，有效防范和化解财政风险。

    过去20年，中国城镇化率迅速突破50%大关过程中，受制于现行财税体制事权财权不匹配困境，“土地财政+政府融资平台”模式应运而生，成为中国城镇化主导融资模式，这一模式的弊端之一便是产生了地方政府债务软约束，缺乏财税纪律约束的地方政府融资平台，如脱缰之马，政府债务急速膨胀，遂有今日防控政府债务风险的重大命题。

    从楼继伟的表态看，地方政府债务软约束问题已得到中央高度重视，“修明渠、堵暗道”意味着未来控制增速，尤其是非透明渠道融资控制力度可能加大。

    权威财政专家透露，尽管2014年财政支出将过“紧日子”，但中央代发地方债的规模却有望在2013年3500亿元的基础上再增加500亿至4000亿；2014年全年有望拟安排财政赤字1.35万亿元，其中中央财政赤字9500亿元，代地方发债4000亿元。

    尽管审计结果显著低于市场此前预期，但口径似乎略显保守，借用中金公司固定收益团队的话，这意味着未来投资者对于地方政府债务风险的看法分歧可能加大，出现“信者更信、疑者更疑”的局面。

    审计结果显示，截至2013年6月末，全国地方政府性债务总计17.9万亿。这意味着地方政府性债务较2010年底的10.7万亿的水准已经大幅增长7.2万亿，年化复合增长率近22%。

    值得关注的是，本次审计结果在口径上有一些扩展，一则行政级别向下延伸到乡一级政府；二则纳入了2011年以来地方出现的新的融资主体、融资方式，其中，从融资渠道纳入了银行贷款之外的BT、垫资施工、融资租赁和集资等方式变相举债融资。

    然而，从地方政府性债务资金来源看，审计结果明细分类与其他部门之间的统计口径存在一些差异。

    从银行贷款看，截至2013年6月末，监管机构披露的地方政府融资平台余额为9.7万亿，审计署披露的同期平台三类债务（政府负有偿还责任、负有担保责任、可能承担一定救助责任的债务）余额只有6.97万亿。背后原因可能为统计口径差异所致，国家审计署此番审计覆盖的融资平台公司为7170家，而在监管机构统计口径中，地方政府融资平台长期在万余家上下（包括监管类和监测类）。

    从企业债融资方式看，审计署披露2013年6月末地方政府性债务中企业债0.88万亿元，这其中政府负有偿还责任的部分只有0.46万亿元。中金公司统计的结果则显示，截至2013年6月末的城投企业债券余额1.15万亿元。

    从信托融资看，审计署公布信托融资为7620亿，而据信托业协会数据，截至2013年年中，投向基础产业类信托余额为2.4万亿，这意味着32%基础设施信托计入审计署结果。

    当然，部门分类标准的差异所产生的口径差异只是一个技术问题，无碍中国政府性债务“总体可控”的基本面判断。2014年，如何防控地方政府债务风险，“修明渠、堵暗道”成为政策必然导向。

    “中国城镇化融资要走正道了。”此前，证监会研究中心主任祁斌观点颇具代表性。他认为解决城镇化融资问题有两个途径，一是发行市政债；二是资产证券化。市政债价格由市场决定，地方政府有了约束机制，投资方也会多元化，除了银行，其他机构包括资产管理机构、私募、公募、养老金都可以买。

    2014年，市政债试点已列入改革时间表。此前，十八届三中全会定下未来政策基调，提出允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道等政策框架。