梁军要厘清国企改革的疑点

 本报记者 王志灵 广州报道

    “国企改革一直在进行，但十八届三中全会后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把正在推进中的国企改革打了个措手不及。”在梁军看来，“最主要是此次有很多新的超预期的提法。”

    十八届三中全会后，各地国资委对今后国企改革的走向十分关注。梁军认为，国企改革正处在歌舞升平与千夫所指的极端对立之中，虽然广东、上海等地率先表出改革姿态，但具体实操方案尚难制定，各级国资系统还处在研究政策意图阶段。

    在此期间，梁军做得一份详尽国企改革政策解读，得到了广东省国资委相关领导的肯定。12月25日，21世纪经济报道记者对梁军进行专访，梁军认为，国有企业改革的核心与根本目标是政企分开，厘清国有资产出资人、监管人、代理权益人各自权利与义务，而不是无止境的重组。

    国企改革疑点

    《21世纪》：十八届三中全会后，广东省率先启动新一轮深化国企改革，在新的政策要求下，国企改革将有哪些新的动向？

    梁军：十八届三中全会对国有企业做出了全面深化改革的总部署，在《决定》中，有一些或激进或保守或清晰或模糊的表述。对于它们的理解不同，具体做法和把握程度就不同，结果可能将大相径庭。

    因此，一些改革实践中的疑点有必要厘清。这些疑点主要有以下几方面。

    首先是“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”产权问题一直是国企改革的漏洞。长期以来，一直在说国有资产的产权不清，因此在清晰其产权的改革中，大量国有资产流失，“清晰”到私人手中。其实，任何一家国企的产权，或其参股、控股的股权，都是非常清晰的，就是国家所有。

    第二个疑点是“引入战略投资者，积极发展混合所有制经济”。在国有企业发展历程中，由于不断经营扩张、收购兼并、上市融资等，混合所有制早已存在于很多国有企业子公司或孙公司系统内。《决定》出台后，具体每一国企是否要以此为标配，尤其是那些没必要引入战略投资者的优质项目，也为了这标配而引入。另外，《决定》没有明确国资在混合所有制企业所占股权比重的底线。

    第三个疑点是“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。国有企业搞员工持股必将出问题。员工持股是提高工作积极性的途径之一，但它肯定不是必须条件。为什么员工在私营企业不持股也能努力工作，在国有企业就要通过持股实现？这在管理学和公司治理原则中是站不住脚的。

    在大企业中，员工持股从来就不是一种主要的管理激励手段，它只对少数高级管理人员和核心技术人才有正相关的作用。《决定》提出后，一定会撩起现有国企员工对持股的心理预期，结果可能更糟。

    第四个疑点是“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。如果说国资委本身不能很好地解决“所有者缺位”的难题，旗下设立资产管理公司和资本运营公司就能有效化解了吗？从委托代理链条的角度来说，多一层授权机构，就增加了一层弱化的几率。如果没有拿出切实可行的管理约束制度来，监管更容易失控。

    第五个疑点是“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十”。这一提法在一定程度上顺应民意地解决了国有资产收益分配，但没有抓住问题的关键。收取资产收益的方式、方法和尺度，是否应该根据《公司法》或出资企业章程的规定来施行，由公司股东会或董事会决定实施分红方案，向国资委上缴资产收益。人为地制定一个30%的比例，并不符合现代企业制度的基本要求。

    第六个疑点在于“推动资源价格改革，打破经营垄断”与“政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节”。这里的两层意思其实是相互矛盾的。水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域，哪一个不属于重要公用事业、公益性政务和网络型自然垄断环节？既要放开竞争性环节价格，又要政府定价，实际操作该如何取舍？

    《21世纪》：这些疑点可能会引发具体操作上的困难，根据目前国有企业实际情况，您认为国资改革应如何规避？

    梁军：我们重新来梳理国企改革的目标任务，就是将原来在计划经济体制下附属于政府各部门的，政企不分、欠缺活力的国有企业，逐步改造成为适应市场经济环境，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的法人实体和市场主体。对政府来说，是从“管”到“放”；就国企而言，是从“僵”到“活”。

    因此，必须明确国企改革的底线：一是实现政企分开。即政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能的分开，而不是国有资产与国家及全民所有权的分开，不能搞全盘私有化；二是去行政化的市场化经营。国有资产拥有更健全的经营、决策、执行、监督体系，所有者不能缺位。

    这其中，政企分开、政资分开是国企改革的核心。而不是一味的资产重组，重组的彼岸在哪里？一个行业一个企业，做大做强？那不是又回到国企垄断了吗？企业间战略性的重组有必要，但要在市场需求促进的基础上，而不是政府来促进。但把无止境的重组当成改革的目标和手段，这是掩盖矛盾。

    厘清政企关系是关键

    《21世纪》：您认为要怎样才能推动国有资产管理体系实现政企分开？

    梁军：国企改革已经步入“深水区”，建立健全现代企业制度，完善法人治理结构，提高国有资本运营效率，亟需从政策、法律层面寻求新突破。

    其实十八届三中全会对全面深化改革的总部署中，已经将改革关注的重点从市场、从国企本身，转向政府职能转变以及更宏大的社会领域，强调“核心问题是处理好政府和市场的关系”，更加注重改革的系统性、整体性和协调性，是为切中要害，抓住了主要矛盾。

    具体如何从制度设计上来实现政府有效监管、企业自主经营？需要从几个方面下功夫。首先要明确方向，政企必须分开。彻底解决不愿分、分不清的惯性思维。所有国有资产集中统一监管，禁止政府部门直接或间接经营企业，解除原来国有资产与各行业政府部门的隶属关系。

    如果所有国有资产都统一了，形成一个“大国资”监管平台后，再通过立法来保障其企业独立性，政府的经济社会发展意图，通过国有股东的权利表达机制传导到企业，不得以政府红头文件的形式来传达。而“大国资管理平台”（也就是国资委）通过有效考核机制，引导国企服从国家大局，履行社会责任。

    在此前提下，涉及两个层面的管理问题，首先是对国资受托人的管理，这里需要构建国资出资人最短链条的委托——代理关系。目前代表国资出资人的是国资委系统。这需要强化人民代表大会的外部监管职能和政府直管双层管理，建立一个人代会的监督、评价、问责、罢免的法律流程。

    另一个是对国有企业的管理机制。这就是过去多年一直推进的建立现代企业制度的方式，按照《公司法》的基本要求，建立和完善企业股东会、董事会、监事会等相关决策和监督机构。国有企业管理人员脱离行政系统，完全市场化选聘。通过试行第三方人力资源评价和薪酬标准制定方式。