行政体制改革是有效政府治理的前提

专访上海交通大学国际与公共事务学院院长胡伟：
行政体制改革是有效政府治理的前提

  本报记者 姚建莉 上海报道

    外界对于政府有效治理较为期待，对此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出了方向。

    《决定》指出科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。

    国务院部署机构职能转变工作时一直强调“简政放权”，激发市场主体创造活力。究竟机构职能转变和有效的政府治理是何种关系？职能转变该如何进行？

    《21世纪经济报道》就此专访上海交通大学国际与公共事务学院院长胡伟，他强调有效的政府治理关键要满足效果、效率、效益、效能四大要素，而行政体制改革是有效政府治理的前提。

    有效的政府治理

    《21世纪》：所谓有效的政府治理，各方理解不一，你认为是指什么？

    胡伟：传统的统治、管理概念中，政府是唯一的主体；治理，按照国际上的定义，首先是多主体、多中心，除了政府以外，还有市场、社会、公民，才能构成治理结构，其次是去中心化、去国家化、非金字塔型的网络结构，再者政府和社会的权利关系不是自上而下，而是上和下的互动。

    《21世纪》：要维持这样的互动，政府和社会之间依托的是什么？

    胡伟：相互之间的需要，例如国际上的PPP（Public-Private Partnership）即公私合作模式，两者是合作、伙伴、自愿的关系，政府不能强加意志于社会。但按照中国的现实，这样的情况现阶段很难做到，中国目前能够做的主要是在多主体方面有所进展，多主体并不一定意味着多中心，更不意味着没有统治，没有自上而下。我们的国家治理和政府治理，应当是强制性与自愿性、统治与合作以及伙伴的关系的复合体。

    政府不能大包大揽，什么都做，从这个意义上讲，现在的大战略是对的。在中国语境中，本来就有治理这个说法，其含义是统治和管理的意思，或者说是应对、解决问题。如治理腐败、综治办等。我们讲的有效的政府治理，要从不同角度不同层面来理解，这是中国特殊的地方。

    《21世纪》：如何实现“有效”这一目标？

    胡伟：治理经常会失效或者无效，国际社会其实是个典型的治理结构，它就一直没有中心、没有统治，治理就经常失效。

    其实西方发达国家也没有做到多中心的网络治理结构，只不过他们朝这个方向走得更远一些。其实要通过治理达成有序是不容易的，为什么国际社会处于无政府状态？因为没有中心没有强制；或者如果有强制就是霸权，这又不符合治理的理念。

    所以国际社会虽然更多是一种治理，但不是有效的治理，联合国企图通过国际法、国际组织来使治理显得有效，但实际上并不很有效，比如说战争不能避免、贫富分化严重、非洲大量人口饿死、环境问题突出。所以治理的关键在于是否有效。

    《21世纪》：那有效的要素是什么？

    胡伟：有效的要素，最基本的是形成秩序。其实一元结构是最容易形成秩序，但是其参与、活力不够；网状结构促进参与，富有活力，但不容易整合和有序。

    所谓有效，至少要包括四个方面。

    一是效果，投入之后不仅有产出，而且还要产生相应的结果，这才是关键。我们现在的问题是，把很多的精力放在输入、输出上，但最后并没有结果，甚至结果是负面的。比如说GDP，其实并不是结果，而是输出，最后要看人民生活是否改善、收入差距是否缩小，老百姓是否安居乐业，这才是结果。有时候GDP增长了，但人心丧失了，这就是没有效果。政府忙忙碌碌，但老百姓并不满意，症结就在于此。

    二是效率，一周能做成的事情一年才完成，有效果但没有效率。所谓效率是指，想要达到特定的效果所以付出的代价，包括金钱、时间，通常可以量化到货币的形式。

    三是效益，有些东西没法用金钱、时间来量化，比如说GDP增长了，但环境污染了，人民身体健康受到了威胁。所以政府不仅要考虑经济效益，还要考虑公平、民主、正义等社会效益。

    比如很多地方，犯罪率越高，投入越高，投入不断提高但犯罪率依旧没有下降，这种投入就是无效的。公安部门向上汇报时都是提配备了多少警力，投入了多少资金，加强了多少巡逻，增加了多少派出所、治安亭，但不讲人民安全感到底有没有提高，这就是效果，所以我们讲科学的政绩观没有讲到点子上。

    同样是治安，如果实行戒严，肯定治安很好，但除了极个别的情况，没有一个国家这样做，因为虽有效果、效率，但得不偿失，效益是负面的。

    四是效能，政府要保持可持续的施政能力，最关键的是不能以一时一地做一件事情影响另一时一地做其他事情的能力。我们国家善于集中力量办大事，在这方面，西方自叹不如，但我们为了办成这些“大事”，经常会影响办其他“小事”，而这些“小事”更关系百姓的日常生活，这就损害了政府的效能。

    如果这四个“效”中一两个都没有达成，都很难称其为有效。

    行政体制改革是前提

    《21世纪》：三中全会也强调了行政体制改革以提升政府治理水平，行政体制改革、政府职能转变与政府治理水平是什么关系？

    胡伟：有效的政府治理首先要有好的体制来保证，就必然要求政府管理体制的改革，而转变政府职能是结构改革的结果。为什么政府职能转变不了，简政放权做不下去？其实是我们的机构太多，像美国的政府部门也就十几个，我们精简到现在还有近三十个。

    《21世纪》：经过30多年的行政体制改革，我们在精简机构方面取得了一些成效，但官员数量依旧持续增长，精简机构是否有实效？

    胡伟：其实这么多年的改革还是不到位的，尤其是缺少符合市场经济的大转变。

    近些年大部制改革也是想将功能相近的部门进行整合、精简，有时候部门多不一定好，相反，出了问题部门之间互相推诿责任，而且部门越多干预越多，所以说转变政府职能的前提是体制的改革。

    从改革开放之初党中央提出简政放权，到上世纪90年代明确提出转变政府职能，30多年的实践，行政体制和结构没有发生大的转变。

    当然也不能说一点没变，计划经济时期中央部委有100多个部门，光机械工业部就有8个，后来因为市场经济发展起来，这些部门就慢慢缩减。看上去精简机构的成效还是不小的，但这些变化更多是形式上的，其实质内容没有太大的改变，缺少现代政府的要素。

    《21世纪》：国务院部署机构职能转变工作时一直强调“简政放权”，激发市场主体创造活力。机构职能转变和有效的政府治理是何种关系？

    胡伟：职能转变不等于简单的放权，有些权力要放掉，但有的部分还要强化，越位、缺位、错位的都要理顺。市场能做的交给市场去做，而市场做不了的像医疗、教育等公共服务就应该由政府来做。现在的问题就是存在政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化的现象，该加强的没加强，该放权的没放权。

    《21世纪》：都讲改革的关键是理顺政治、经济、社会三者之间的关系，现代经济、政治、社会发展对政府职能提出的要求是怎样的？如何理顺政府、社会、市场三者的关系？

    胡伟：首先，根据国际上公认的理论，是政府、公司企业、NGO/NPO三大部门，除了政府，为什么需要第二、第三部门呢，因为三大部门都有有效的地方和失灵的地方，他们之间的功能都是互补的。政府发挥作用是在市场失灵的地方，理论上市场能做的事政府都不要做，反过来说，政府做不了的事情就交给市场去做，政府、市场都失灵的地方交给第三部门去做。

    比如，市场进行第一次分配时不能照顾公平，所以政府要通过税收、累进税制，将富人的钱通过收税分配给穷人，只不过我们做得比较差，税收主要针对工薪阶层，这就是政府职能不到位的地方。这就是政府进行第二次分配，应该是把大部分不公平的地方进行了弥补，但还有不足和遗漏，所以第二次分配后还需要第三部门拾遗补缺。

    比如说，通过第二次分配，将大部分穷人照顾到了，但个别人的困难通过社会慈善来解决，但不能让社会慈善把所有二次分配的任务都解决掉，中国的问题就出在这里，比如说希望工程，义务教育本来就是政府的事情，社会慈善没有能力去解决本该由政府承担的责任，这就是错位。

    政府和市场的关系是核心，政府要在市场失灵的地方发挥作用，比如上面说的公平，比如说社会治安、法治靠市场就不行。