浙江强镇放权三年考

 本报记者 王鹏善 浙江报道

    “我们都知道未来要发挥市场的决定性作用，但如果行政体制不突破这些阻碍市场要素流通的条条框框，市场的作用是很难发挥出来的。” 浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任陈建军向21世纪经济报道记者指出。

    小城镇、小城市未来如何定位、走向何方？成为地方政府不得不思考的一个难题，其背后的本质是：经济发达镇行政管理体制改革目前已成为城镇化进程中亟待破解的课题。

    随着城镇化进程快速推进，一些地理区位优越、产业基础发达的乡镇近年来迅速发展成为经济发达镇，然而，在传统乡镇行政管理体制下，它们始终处于“责任大、权力小、功能弱”的境地。

    浙江自2010年开始进行小城市试点培育。3年来，通过推行强镇扩权、财政管理体制改革等方式，浙江注重城乡联动、民生为先、产城融合和制度创新，27个试点镇已经初具城市形态和功能。

    “强镇扩权”的实质是行政管理体制改革，有利于进一步调整理顺市、县、镇三级政府的权责关系，有利于提高镇级政府的行政管理水平。

    不难看出，扩权改革对推动经济社会发展发挥了重要的作用，然而，这些试点镇处于行政等级的最基层，受到资金、土地指标、公共资源等多方面制约，仍待财权、事权进一步下放。

    显然这样的举措并不能完全满足当前浙江城市化的进度。现实中，与日益成型的城市群发展格局相对的是，仍然没有一个成型的政府行政管理体系与之适应。

    小城市驱动城镇化

    2010年年底，浙江省出台了《关于开展小城市培育试点的通知》，提出“加快培育一批经济繁荣、社会进步、功能完备、生态文明、宜居宜业、社会和谐的小城市，构筑集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城市化发展新平台”，并确定了首批27个中心镇为小城市培育试点镇，其中包括杭州余杭区塘栖镇，诸暨市店口镇等。

    “这三年来，我们塘栖的发展不仅仅在于经济力量的提升，更重要的是借助小城市试点，我们可以走具有自己文化特色的城市化道路。”塘栖镇小城市试点办公室一位负责人告诉21世纪经济报道记者。资料显示2012年，塘栖镇GDP达62.13亿元，同比增长13.11%。

    据官方公布的资料显示，2012年27个小城市GDP总量达到2131亿元，占浙江全省比重从试点前的5.58%提高到6.16%。财政总收入超280亿元，镇均超10亿元，占全省比重从试点前的3.77%提高到4.38%。镇均建成区常住人口达到10.3万人，城镇化率从试点前的57.2%提高到62.8%。

    业内专家认为，浙江小城市培育的最大优势来自于体制机制改革和制度创新，坚持民生优先以及鼓励民资造城、激发市场活力。

    据了解，浙江按照赋予试点镇与县级政府相同的经济社会管理权限的目标，通过委托、交办、延伸机构等方式，镇均下放扩权事项157项，并建立镇行政审批服务中心集中办理，试点镇管理服务能力大大提升。

    有了事权之后，试点镇最期待仍然是“财权”。在财政体制方面，试点镇是按照“划分税种、核定基数、超收分成、以2010年为基期年，一定三年不变，可设立金库”要求，27个小城市全面建立镇级财政结算体制。

    据浙江小城市培育试点专项资金评估报告显示，2011-2012年，省级专项资金促动了100亿元的市县资金配套，撬动了434亿元的地方政府投资，拉动了1700多亿元的民间投资。

    同时，27个小城市组建股份制投资建设公司，推进基础设施建设和教育、医疗等社会事业，整合资源设立政府融资平台，共融入资金88.3亿元，吸引社会资本950亿元，社会资本占小城市投资比重高达77.4%。

    浙江省委政策研究室区域发展处处长胡金生说，过去很多中心城镇依然是农村经济型管理体制和权限，导致“责大事多”“镇大权小”“人多钱少”。现在只有赋予经济强镇以现代小城市管理体制和管理权限，才能破除其“成长烦恼”和管理困惑。

    行政管理体制待重新破题

    “强镇扩权”的实质是行政管理体制改革，有利于进一步调整理顺市、县、镇三级政府的权责关系，有利于提高镇级政府的行政管理水平。

    不难看出，扩权改革对推动经济社会发展发挥了重要的作用。在小城市培育过程中，试点镇享受了一些优惠政策，形态与功能上与城市已经非常接近。

    “浙江小城镇要成为大城市的一个节点，要发展网络式开放式的小城镇，避免小而全的小城市。”陈建军向21世纪经济报道记者指出。

    浙江一些中心镇城市化进程，已经出现开放式、网络式发展模式。在陈建军看来，“这应该是我们的发展方向。”

    陈认为，一个新型小城市不必把功能做得很全，有的功能可以借助周边大城市，延伸大城市的功能，与其形成互补。而大城市发展地价上升，制造业也会向周边中小城市转移，大城市一些功能也有可能向小城市延伸，形成大中小城市网络化、体系化的发展格局。

    但是在我国等级化的城市管理体制中，这些试点镇处于行政等级的最基层，在现行城市管理体制下，资源的分配优先保证了上一级城市的发展，使试点镇不能够享受与其经济和人口规模相对应的资源配置地位，发展仍然受到多个方面的制约。

    业内专家认为，虽然中央已经明确了发展城市群是未来我国城镇化的基本路线，但是在行政体系方面却没有跟城市群配套的管理体系，这就给城市群发展带来了最大的障碍。

    浙江近年经济发展中出现的一些问题，一个重要原因是，城市化进程中缺乏能够集聚高端资源的大城市及其网络，或者说是缺乏城市集群的支撑造成的，尤其是浙南和浙西南地区。

    “我们都知道未来要发挥市场的决定性作用，但如果行政体制不突破这些阻碍市场要素流通的条条框框，市场的作用是很难发挥出来的。”陈建军指出。

    相关专家认为，如何突破省市县三级政府管理体制，建立健全与城市群发展相适应的新型政府管理体系，是未来浙江乃至中央思考的问题。