欧树军认证是国家治理能力基础之基础

   本报记者 刘涌 北京报道

    中国正面临诸多社会问题，户籍制度不便、官员财产难以公开、房价迅速攀升、教育医疗资源供需失衡等等。这些都考验着国家治理能力。

    多年来，舆论甚至学界已经习惯于绕过治理问题，而直接将社会问题归结于体制。“治理问题体制化”掩盖了事件的本质，也忽略了国家治理的重要性。如美国著名学者亨廷顿所言，国家间最重要的区别不在于政府形式，而在于治理水平。

    但国家治理本身并不是空中楼阁，中国人民大学国际关系学院政治学系讲师欧树军指出，国家治理能力基础之基础的是国家认证。实际上,在发达国家，国家认证都受到了格外重视。它使身份、财产、福利和社会经济认证，成为现代国家的治理技术中必不可少的前提。

    中国通过一系列“金字工程”已经初步建立了国家认证的基础数据库，但仍有待进一步提高。殴树军认为，全国数据库的建立尤为重要，否则基础数据仅是简单的数字，发挥不了任何治理功能。

    建立全国数据库

    《21世纪》：认证问题的提出是与现代国家治理方式的转变紧密相连的，那么反过来讲，当下国家在治理社会问题时所遭遇的短板与困境，是否也与这方面的能力建设不够有关？

    欧树军：是的。我们现在面临的许多社会问题，如财产不清晰，官员财产难以公开；户籍制度不便民；教育的市场化与公共供给比例失调；住房供给过度倾向于市场化所导致的房价、拆迁、土地等严峻社会问题等等。所有这些问题在很大程度上都可以归结为“信息的不对称”所导致的“权利的不对称”。

    简而言之，国家认证能力的不足，已经直接影响到多数人的生活质量，间接损耗着人们的体制信心和体制认同。

    当然，近二十年来，中国从政务信息化入手，提升国家认证能力，已经取得了成效。“金字工程”面临的共同任务在于建立自然人和法人的身份、财产、产品、行为、事务的真实性、唯一性、整合性。首先实现“条条集中”，将认证知识逐级向上集中，从省级统一过渡到全国统一；然后实现“条块共享”，从分散隔离、各自独立过渡到互联互通、整合运用，从提升官僚制的理性化过渡到公共服务的最大化。

    不过从目前的发展态势来看，就条条内部而言，最基础也最重要的三大数据库金税、金盾、金保中，金税最早成熟、金盾次之，金保相对落后；就条块之间而言，近六七年来，并没有实现原定发展规划中的彼此互联互通，反而停滞不前、各自封闭。

    《21世纪》：一种成熟的国家认证制度该包括哪些面向呢？

    欧树军：人的各种特征就是国家认证需要关注的知识类型，也正是国家所要收集的社会基本事实。结合数据库、互联网等现代沟通技术，国家已经有能力通过逐步累积这些认证知识，改进认证的准确性、唯一性和整合性，进而在全面事实基础上，按照人的各种特征，对国民进行明确的分类，针对个体的特殊性，建立精细的规则，最终在全国范围内设定并执行统一的认证标准。

    《21世纪》：对现在中国来讲，实现国家认证能力提升的关键，是否也在于实现对上述信息的系统整合与管理？

    欧树军：一个全国数据库的建立是尤为重要的，这也是西方国家认知制度发展一般趋势。而以个人号码、全国数据库为基础的现代认证体系，使每个人的资料都保存在至少一个以全国统一个人号码为核心的政府数据库中，个人行为在统计意义上变得可以预测，并有可能与收入记录、信用记录、犯罪记录、官员财产与职务行为记录、健康记录和社会保障档案等各种资料关联起来，推动“税收国家”、“健康国家”、“安全国家”、“廉效政府”、“预算国家”、“福利国家”和“监管国家”的实现。

    认证是权利的成本之一

    《21世纪》：这种认证的建立，需要全面渗透进现代人生活的每个角落中。这样一种无所不在的监控，是否可能导致国家滥用这种权力，侵蚀个体的自由？

    欧树军：这里有一个基本的误解需要澄清，即长期以来，认证主要被视为监控的附属品，背负着现代国家禁锢社会生活的恶名。

    然而，我们在对监控的惩罚功能保持警惕的同时，还应当要更关注监控更为广泛的治理功能。监控依赖认证是事实，但认证并不就是监控；我们需要认清国家活动的复杂性，需要“拆分”监控，把对社会事实的收集储存和分类处理独立出来讨论。

    所以，我更倾向于将人和物与数据之间的对应关系看作是一体两面：监控是负面，认证是正面。认证本身更是监控的前提，但并不能就此简单化地把认证也打入冷宫，一票否决。

    《21世纪》：如果说接受被“监控”的生活是现代公民获得国家认证这一政治福利的不可避免的前提，那么一个必须要追问的问题是，这种对个人自由和隐私的侵犯是否是值得的？

    欧树军：我曾写过一篇文章，叫《认证是权利的诸多成本之一》。的确，国家认证制度能力的扩展有可能缩减地方生活的长期传统和多样性。然而，根据现代发达工业化国家建构基本治理制度的比较经验和教训，这些也许都是国民生活在现代国家所必须接受的成本。如刚才所谈到的，现代国家的治理是一种“通过认证的治理”，更形象地说，是一种“通过数据库的治理”。