社会治理南通样本多主体、多层次“共同治理

 本报记者 王海平 南通报道

    12月第三周的一天，75岁的老刁走进了南通市崇川区社会管理服务中心（下称“社管中心”）大厅，他需要帮助的事情看似很简单，但却是工作人员之前没有遇到过的。

    老刁10年前再婚，现在年龄大了，担忧去世后遗产的处理。老人希望社管中心能够拿出“身后事”的处置方案，并且要“合情合理合法”。

    事实上，类似于老刁的诸多需要帮助的案例，正是中国改革以来社会治理中的不断遇到的新问题，也是政府必须要直接面对的。

    “这是发展中无法回避的话题，从某种程度上看，是人在城镇化中所遇到的问题”，南通市政法委副书记邵怀德说。

    十八届三中全会，将社会管理修改为社会治理，在提供了法制保障的同时，更显示出对这一领域的高度重视，也意味着会出现越来越多的新挑战。因在社会治理领域屡有创新，南通被中央确定为全国社会管理创新综合试点的37城市之一，后又作为9个典型培育城市之一。

    邵怀德向21世纪经济报道记者表示，“对我们而言，现在最大的挑战是如何更好服务于人的多种的变化和要求，尤其是服务于非本地人口。”

    共同治理

    社会治理领域千头万绪，而南通第一个实践并上升为制度的则是奠定了多主体、多层次的“共同治理”的格局。

    “总而言之，在推动工作中，发动百姓、让民众主动参与比政府单方面做事要好得多”，邵怀德对21世纪经济报道记者说，“并不是百姓对政府的一个推动项目不支持，而是你没有讲清楚，没有听他们的建议”。

    但更重要的是，从解决实际问题的角度出发，则是要更有效调动和使用各种资源。

    以目前城市发展中社会矛盾最为集中的领域拆迁为例，南通在2013年1-11月共调解拆迁争议事件11639起，成功率为97.85%。

    邵怀德对此解释，仍有许多案例无法经过协调而解决，但在这一过程中解决问题的最大的保障在于司法。因此，南通的社会治理从一开始就明确由各层级的政法委系统牵头，并在体制机制上进行诸多创新和尝试。

    比如，对于社会稳定评估报告的出台，就制定了制度性的流程，保证其不会被滥用于一些项目工程的推进。

    当地有官员向21世纪经济报道记者分析，之前的实践中也有磨合，尤其是在管理机制上，明确由政法委牵头后，也就形成了“大一统”格局，“具体到每个部门，就不会相互推诿了。”

    而社管中心，则是作为地方各级政府的一个事业单位，兼具双重领导和双重业务的属性。以业务而言，涉及的每个政府部门要专门委派一定级别、经验丰富、口碑好的人员在社管中心专职工作，但人、财、物的管理则又归属政法委。

    这种构架，从遇到问题到解决问题的逆向思维角度，将当下政府事务中没有明确但又在实践中遇到的诸多事务，统一到社管中心的范围内，弥补了一些“短腿”。

    南通市医患纠纷调解中心主任李金峰向21世纪经济报道记者表示，他从原单位调来时是“提拔了半格”，仍可在原单位岗位序列中进行调配。

    邵怀德认为，以南通的实践看，在社会治理领域已基本完成了现有体制下的制度构建，对发生的各种问题也有了解决的程序与步骤，特别是突发事件也有了应对体系，但在十八届三中全会将社会管理修改为社会治理后，目前中央尚未明确“社会治理”的内涵，地方上也只能在实践中理解“顶层的设计”；此外，社会治理的推动仍有赖于法制化进程和立法的完善。

    “比如，在目前的医疗事故纠纷处理中，我们建议加大对明显医疗事故中责任主体的处罚力度。”李金峰对21世纪经济报道记者分析。

    另据江苏省委贯彻中央的“八大工程”，社会治理是其之一，亦设定了7项主要考核指标，其中，公众安全感、法制建设的满意度将进行随机抽样调查。

    如何服务外来人口

    南通市政法委在一次向中央的汇报材料中表示，目前社会治理工作中，其挑战最大的仍是如何服务外来人口。

    以崇川区为例，其外来人口（非南通市）占到总人口比例已超过30%，且近5年来增幅明显加速，与之对应的是，有约23%的小学生属于外来人口的子女。

    因经济发展，近些年来到南通的外来人口主要以企业工人居多，且人口集中多在开发区，所以，“原来的那套城市社区和农村的管理服务模式就不适用了，你需要进行一些新的尝试与创新”，邵怀德表示。如，居住小区大型化趋势越发明显。

    南通就此创建了外来人口的“三集中”（居住、管理、服务），也推行了“自治+管理”的模式，但居住者的认同感并不是想象中的那么高。有大学的社会学研究机构调查显示，这主要集中了对“二代”的教育以及医疗上。

    事实上，外来人口融入地方社会经济发展中，其核心在于当地提供社会服务上。在对外来人口实行统一的暂住证后，即使是南通明确了与本地户籍人口的14项同等待遇后，但要真正享受市民化待遇仍有一些门槛，比如需要一定的居住时间或自有住房，或在程序上也不那么顺畅。

    不过，有研究者向21世纪经济报道记者表示，随着时间的推移，外来人口融入会在很大程度上淡化户籍制度带来的一些限制。