“新区战略”将成往事？

专访国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成：
“新区战略”将成往事？

    本报记者 刘玉海 北京报道

    从浦东新区、滨海新区到兰州新区、南沙新区，设立国家级新区是过去十年中国区域发展最重要的举措之一。然而，在这一举措激起各地申报国家级新区的强烈冲动和激烈竞争之后，中国已迎来政治周期更替。“新区战略”的存废由此成为各地关注的焦点——这关系着各地大量规划的城市新区是否还有机会跻身“国家级新区”行列。

    在国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成看来，实际上在主观上，中央并不存在所谓的“新区战略”，但在客观上国家级新区确实是上一届政府区域战略的重要抓手之一。而未来的政策选择是，“既不是把门关掉，也不是全面放开”。

    新区不是特定的国家战略

    《21世纪》：过去10年中国区域经济发展中非常显著的一个现象是“新区热”：在中央政府层面，国务院批准了6个新区的规划；地方政府则规划了更多的新区。现在回头看，这些国务院批准的新区有什么特点？是否存在一个“新区战略”？如果存在，那么其在整个国家区域政策体系里扮演什么样的角色？

    肖金成：新区首先是一个城市的新区。因为一个大都市发展到一定阶段，城市功能高度重叠、人口高度聚集、产业很难承载，在这种情况下，在老城之外建设城市新区，实际上是一个“反磁力中心”。当然，新区与新城也有微妙差别：新城一般是商贸居住，而新区主要是产业集聚。

    第二，从性质和功能上讲，新区某种程度上有特区、开发区的影子：享受国家特殊政策，按照特区模式进行管理。比如，浦东只不过没叫特区的名字，但它和特区基本相同。而且，新区吸取了开发区的经验和教训——开发区的经验是统一规划，教训是分期实施。为什么分期实施是教训？开发区最初开发面积都很小，一般10平方公里，等其开发完毕时，周边也已开发完毕，没有空间了，开发区成为一个孤岛。之所以浦东新区规划了500平方公里，滨海新区规划了2270平方公里，就是吸取开发区的教训，充分考虑到未来发展的需要，考虑到生态环境、功能多元的需要，摒弃了过去开发区“三为主”的模式——以工业为主、以外资为主、以外销为主，目标是综合性城市，而不仅仅是一个城市的功能区或者是一个工业区。

    第三、新区是一个新的经济增长极。在给它创造像特区一样的条件后：完善的基础设施、优惠的政策、高效的管理、高质量的服务，就会吸引产业向这个区域来集聚，从而有可能崛起一个现代化城市，成为一个由国家和地方政府培育起来的新的经济增长极。

    新区并不是特定的国家战略。因为从新区的发展脉络来看，它不是国家为了达到某种目标，将其作为一个手段或者一个重要举措，它仍然是特区开发区的延续，可以说它是特区开发区战略的一部分。特区、开发区战略实质上就是增长极战略。就是国家为了促进区域发展，划定一定的范围，给予政策支持、资金支持，促进产业聚集，使其迅速发展起来的重大举措。

    国家级新区的闸门并未关死

    《21世纪》：为何在天津滨海新区被批准为国家综合配套改革试验区之后的短短几年间，不仅中央又批准了4个所谓的国家级新区，地方更是规划了数十个新区，并为上升为国家战略而挤破头？

    肖金成：国家级新区首先是一个帽子——让各方瞩目；但它又不仅是一个帽子，而是一个经济增长极——这就意味着需要政策优惠、完善的基础设施，基础设施建设资金从哪里来？既然是国务院批的，中央财政肯定会投入一部分。天津滨海新区确实有一个新区效应，新区纳入国家战略之后，被称作中国第三经济增长极，其他地区认为这个模式可以借鉴，遂纷纷抛出各自的新区计划并积极争取希望能上升为国家战略。

    但在当时来讲，国家主观上并没有计划要批第三、第四个新区。相反，在批准天津滨海新区之后，中央已有就此打住、画句号的意思。后来武汉、沈阳、成都等争第四极的头衔时，国家也没有理会，未给任何一方冠以第四增长极的帽子。并且，批了天津滨海新区之后，国务院很长时间内也没有再批别的新区。一直到2010年，国务院批准重庆两江新区。事实证明，两江新区的效应也很明显。

    从宏观布局上，重庆在西南地区，西南之后应该是西北，而不是再在西南重复布局。所以，在西北也批了一个国家级新区——兰州新区。

    批复舟山新区和南沙新区的背景我不很清楚，但如果考虑到国务院已经批准了辽宁沿海经济带、山东“黄三角”、江苏沿海经济带、北部湾经济带，再批一个浙江舟山群岛新区和南沙新区，就能实现沿海地区规划的全覆盖。

    《21世纪》：从国务院批复的6个新区来看，能看出批国家级新区有什么规律或特点吗？或者说，能从中看出具备什么样的条件才能成为国家级新区吗？

    肖金成：实际上并没有什么规律可循，顶多也只是体现了区域协调的考量。实际上是把城市新区放在综合配套改革试验的大背景下布局的，比如在批了浦东、滨海两个综合配套改革试验区后，又分别在中西部批了武汉和长株潭“两型社会”改革试验区、成都重庆城乡统筹改革试验区。我认为是一种平衡。

    《21世纪》：过去十年国务院批准了6家新区，如何评价这一区域政策的实际效果？

    肖金成：国务院批准成立的6家国家级新区，除兰州和南沙新区刚批准还看不出明显效果之外，其他四家效果比较明显。首先基础设施建设较快；其次是招商引资的效果较好；第三、地方政府普遍比较重视。当然，也存在一些问题。上述六个新区均在大都市附近，其功能主要是疏解主城区的产业和城市带来的沉重压力，起到了“反磁力中心”的作用，但没有在欠发达地区布点。所以，在欠发达地区设立新区，将其作为区域经济增长极进行培育，辐射带动欠发达地区发展的作用未能发挥。

    《21世纪》：除了国务院批准了6家新区，过去十年地方自己规划的新区就更多，对于泛滥的地方新区，需不需要像当年对待开发区那样清理整顿？

    肖金成：清理整顿效果并不好：清理整顿，地方都来做工作，过两年又放开。开发区就是这样，清理整顿了好几次。实际上，新区需要的是一个规范、制定标准的问题，不能放任各地自己划圈、新区遍地开花。

    《21世纪》：自从去年国务院批复兰州新区和南沙新区之后，有消息称国家级新区审批已经收闸，随着今年中央政府换届，未来是否还会再批准新的国家级新区？

    肖金成：中国这么大，一个时期五年、十年，最少五年批1-2个新区，比较合适；但批得太密集、太多、范围太大，就不会有什么效果。三中全会决定指出：“规范发展新城新区”——既不是把门关掉，也不是全面放开。这也就意味着要确定一个标准，凡符合这个标准就可以得到批准。

    《21世纪》：如果未来中央政府还继续批复设立国家级新区，应该基于什么样的原则？

    肖金成：应主要依据国家战略。这个战略，要么是试验一种发展模式，要么就是带动一个区域的发展，要在符合国家战略的情况下，集中力量培育新的经济增长极。