坚持走新型城镇化道路

　　中共陕西省委常委、常务副省长 江泽林

　　诺贝尔经济学奖得主约瑟芬·斯蒂格利茨曾经预言，21世纪全球经济的两大引擎是美国的新技术革命和中国的城镇化进程。在一个十几亿人口的大国推进城镇化，在人类历史上尚无先例可循。当前，我国城镇化已进入加速发展时期。2012年，我国城镇化率达到52．57％。在城镇化过程中，要实现我国经济社会平稳较快可持续发展，必须遵循城镇化发展规律的内在要求，积极推动新型城镇化，把握新型城镇化的关键问题，稳步提高新型城镇化的质量和水平，从而为全面建设小康社会奠定坚实的基础。

　　坚持走新型城镇化道路之五

　　陕西省走新型城镇化道路的实践

　　作为西部内陆省份的陕西省，近年来把推进新型城镇化作为“富民强省”的重要引擎，带动经济社会“拐弯超车”。2012年，全省生产总值实现14451亿元，增长12．9％，在全国排名连续升班进位，从5年前的第21位上升到去年的第16位。同时，民生获得持续改善，生态环境不断优化。

　　陕西新型城镇化的发展优势

　　——三线企业为陕西奠定了雄厚的工业基础

　　陕西工业化的布局得益于建国初期大规模的工业布局和三线企业建设的安排。“一五”期间国家在18个省份安排156个重点建设项目，其中24个在陕西（西安有17个），占当时全国建设项目的15．3％。三线建设期间，陕西累计完成建设投资126．6亿元，建成大中型项目400多个。由于当时出于国家安全考虑，三线企业建设相对比较分散，涉及关中和陕南山区的48个县，但这些散落在陕西各个地方的国家重点建设项目，为陕西工业化与城镇化奠定了基础。到2010年，全省工业总产值突破万亿元大关，达到12369．1亿元，工业增加值达到4516．4亿元，工业总体规模位居西部第3位、全国第17位。能源化工、装备制造、有色冶金、食品医药四大支柱产业规模以上企业实现产值10127．3亿元，占全省的90．9％，工业化发展为全省经济和社会又好又快发展提供了坚实基础和强力支撑。

　　——科技教育资源优势对城镇化支撑作用明显

　　陕西拥有丰富的科技教育资源，据统计，2010年，全省普通高校达到78所，各类高等教育在学人数达到130．4万人，每10万人口中有在校大学生3209人，居全国第四位、西部第一位。“十一五”期间，全省共承担国家科技重大专项101个，“973”计划前期研究专项和“973”计划首席科学家项目24个，省级各类科技成果达到国际先进水平的有754个、达到国内领先水平的有1248个。科教优势将成为陕西未来城镇化发展到更高阶段的潜在动力。西安、宝鸡、杨凌三个国家级高新技术产业园步入发展快车道，渭南、咸阳、榆林高新区成功升级为国家级高新区，全省形成了以信息技术、生物医药、新材料、新能源、先进制造为代表的高新技术产业发展格局，高技术产业增加值占工业增加值的比重达到7．42％。实践证明，科教资源优势对人才、产业集聚具有强大的吸引力，在城镇化的中后期这种作用将更加明显。

　　——农业为稳定农村、支撑城镇化发展显示出力量

　　2011年全省粮食总产1195万吨，是历史上第三个高产年。果业五年新增面积423万亩，总产量1420万吨，成为全国水果生产第一大省。第一产业增加值达到1220．9亿元，占全省GDP的9．8％（一二三产业的比重是9．8:55．2:35）。农业一方面是国民经济的基础，农业发展为第二、三产业提供了更多的工业原料和更大的市场，为城镇化发展提供了物质基础；另一方面全省目前农村劳动力生产效率还比较低，劳动力在第一产业中的比重占到41％，随着农业产业化发展和现代化程度的提高，将会从农村解放出大量劳动力，为加快城镇化建设提供强大的人力资源。

　　——历史文化资源为陕西城镇化发展彰显特色

　　陕西是历史文化资源十分富集的省份，有着几千年的历史文化积淀，十三个王朝曾在此建都，悠久的历史文化、灿烂的革命文化、独特的民俗文化将为城镇化建设与发展提供宝贵资源。全省有6座国家级历史文化名城、3个国家级历史文化名镇、2个国家级历史文化名村、11座省级历史文化名城，又具备关中、陕南、陕北不同地域特征，使陕西省在城镇化推进过程中更有条件突出城市特色，做足文化文章。

　　制约陕西新型城镇化发展的主要因素

　　——县域经济和小城镇建设需要加强

　　陕西省与其他发达省份相比，主要落后在县域经济。从自身发展看，目前仍有不少县没有形成支柱产业，经济总量位居前列的县多数靠资源产业支撑，县域经济对群众增收的带动作用也不够。2010年全省县均生产总值63．19亿元，仅相当于东部地区2009年县均水平的45．8％，比中部地区少了7．51亿元。西部百强县的数量，四川22个，内蒙古18个，云南12个，都多于陕西。同时，由于县域经济不强，其人口聚集能力也较弱。全省80个县城中，目前只有神木、靖边人口超过20万；10万－20万人口的只有13个，占16．3％；5万－10万人口的26个，占31．3％；5万人口以下的39个，占48．7％。在建制镇中，人口不到1万的有652个，占总数的80．7％，建制镇平均人口规模为5097人，只有全国平均水平6237人的81．7％。全省接近68．8％的县城面积不足10平方公里，76％的建制镇面积小于1平方公里。县域城镇分布不均衡，全省有1192万县域城镇人口，关中652万，占54．7％；陕北308万，占25．8％；陕南232万，占19．5％。城镇人口主要集中在关中地区，3个县级市均在关中地区。

　　——第三产业发展相对不足

　　第三产业是城镇化的后续动力。在城镇化的初中级阶段，工业化带来的是城市规模的扩大和城市数目的增多，是城镇化发展的重要推动力。随着城镇化的发展，第三产业发展显得越来越重要。第三产业促进的是城市设施的完善和人民生活水平的提高，是城镇化在“质”上的提高。据统计，全省第三产业增加值由2005年的1546．59亿元增加到2010年的3688．93亿元。2006年－2010年三产对经济增长的贡献率为33．6％，年均拉动经济增长4．2个百分点，第三产业逐步成为全省国民经济发展的有力支柱产业，对稳定和促进全省经济的发展做出了重要贡献。但是，从三大区域产业结构来看，第三产业发展不均衡，关中的三次产业比例为10．1:49．0:40．8，陕北的三次产业比例为6．9:79．5:13．6，陕南的三次产业比例为25．8:36．8:37．4，陕北三产比重最小。从发展态势来看，全省第三产业仍以批发、零售和交通运输、仓储、邮政等传统服务业为主，金融等现代服务业相对滞后。

　　——农民收入水平低，对城镇化的推动力不强

　　“十一五”期间，全省农民收入虽然呈现快速增长之势，但由于基数过低，就收入绝对量来讲，与全国平均水平的差距依然持续拉大，由2005年的1203元拉大到2010年的1814元。与周边省份相比，全省农民收入水平低于四川982元、宁夏570元、新疆538元，在全国31个省市区排序为第27位。农民收入水平低，一方面是由于农村剩余劳动力过多、文化程度不高、农业劳动生产率低所致；另一方面是城镇化率低、吸纳农村人口能力差、带动农民增收作用不明显所导致。农民收入水平低必然造成农村购买力不强，对拉动消费、扩大内需作用不明显。

　　陕西坚持走新型城镇化道路的关键

　　陕西结合发展实际，推进城镇化要以《关中—天水经济区规划》、《全国主体功能区规划》和《西部大开发“十二五”规划》为引领，以科学发展观为指导，以转变发展方式为主线，遵循城市发展规律，按照“建好西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”的总体思路，加快关天经济区核心区建设，增强区域经济实力，形成支撑和带动西部地区加快发展的重要增长极，加快区域中心城市建设，推进以43个重点县城、31个重点示范镇为核心的小城镇建设，促进大中小城市和小城镇协调发展。在具体推进中，要以规划为引领，以保障性住房建设、有条件农民进城落户、陕南陕北避灾移民扶贫搬迁、重点县城和重点示范镇建设为抓手，优化城镇布局，加强城镇规划，扩大城镇规模，完善城镇功能，全面改善城乡面貌和人居环境，增强城镇综合承载能力，提升区域竞争力。

　　在推动城镇化的过程中，关键要把握以下几点：

　　——要强化城乡发展一体化理念

　　首先要完善政策，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。当前，陕西省总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，要努力在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得新突破，引导城市资金、技术、人才、管理等要素向农村流动，逐步建立城乡统一的公共服务制度；培育城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业或就近转移就业；加快建立统筹城乡的教育、医疗卫生、养老等社会保障体系。其次要抓好城乡一体化规划。政府要加强规划的管控，引导市政基础设施、公共服务设施、各类保障性住房等公共资源合理配置，实现城乡公共服务均等化。目前全省83个县市全部编制了城乡一体化建设规划，关键是要抓好落实，增强县域内生发展动力。三是抓好试点。全省已启动了43个重点县城和31个重点镇建设，要按照规划要求扎实推进。按照模块化规划，在城镇规划建设和产业发展的同时，大胆创新，形成有利于农民转市民的体制机制，努力实现城乡公共服务均等化。

　　——要以项目为载体推进城镇化建设

　　“十二五”期间，随着新一轮西部大开发的深入推进、六盘山等全国连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划、全省经济社会发展规划的全面实施，一批重大项目将在全省启动和实施，这是推动全省城镇化的强劲动力和产业支撑，必须紧抓机遇。一是大力推进基础设施、公共服务设施等项目建设。按照因地制宜、合理布局、适度超前的原则，加大以道路交通、污水垃圾处理设施为主的基础设施项目和以学校、医院等为重点的公共设施项目建设，拉大城市骨架，增强城镇功能。二是把保障性住房项目作为推动城镇化的重要手段。第一，将保障房建设与棚户区改造相结合，提高城市承载力。公共租赁住房保障对象相对比较广，房型大小可以适应多层次的需要，20－60平方米，就地就近安置的余地比较大。公共租赁房与城市棚改结合能极大地改善居民的居住条件，稳定他们的居住场所，改善城市的服务，提高产业容量，也降低了城镇化的成本。第二，把保障房与新区建设相结合。西咸新区在总体规划时就安排10万套保障房，仅2012年就开工2．8万套，作为新区建设的先行项目，提升了新区城市功能，为招商引资、促进人口集聚创造良好环境。第三，将保障房建设与县城建设、重点镇建设、移民搬迁相结合，吸引农村人口进城落户，促进城镇化发展。如佛坪县的保障性住房小区建成后可解决1000户、约4000人进城落户问题，新增城镇人口数量将占该县同期城镇人口总数的三分之一，有效带动小城镇建设。三是培育战略性新兴产业。以关中高新技术产业开发项目带为重点，发展航空航天、新材料、新能源、新一代信息技术等战略性新兴产业。另外，在现代服务业及农业的发展中，我们也要注重相关大项目的建设，以项目为抓手，促进发展。

　　——要善用政府引导和市场推动 “两只手”

　　新时期加快推动城镇化建设，要按照政府引导、市场运作的原则，发挥陕西资源的潜力，有序有力共同推进。一是政府要转变职能，强化服务意识，简化和规范项目审批程序，进一步改善投资环境，为社会资金参与城镇建设提供良好的条件。二是要因地制宜，坚持规划引领。各地要从实际出发，根据当地经济发展水平、区位特点、人口规模、技术优势、主导产业、资源条件，通盘考虑城镇网络体系、产业布局、社会事业发展等各方面的要求，搞好城市近、中、长期发展规划，实现城市发展有机更新，探索城市建设新模式。三是加大财政投入。各级政府必须通过财政的杠杆作用，把城镇基础设施和公共服务设施建设纳入社会固定资产投资规划和年度计划，逐年增加投入。四是动员社会力量，发挥市场机制。按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，通过BOT、TOT、BT等多种方式，充分利用社会力量和民间资本参与城镇建设和管理。对于城镇供水、污水垃圾处理等经营性城镇基础设施，由政府统一监管，鼓励社会资本投资建设。

　　——要实现城市的精细化管理

　　近年来，随着城市建设的快速发展，城市管理水平不断提升，在促进经济社会发展中发挥了巨大的作用。同时，也存在一些薄弱环节：一是公共设施投资不断加大，而城市的服务功能却相对不足。交通拥堵、停车困难、空气污染等“城市病”在陕西一些地方有蔓延之势。二是管理队伍庞大，整体素质有了很大提升，但还存在粗放、效能低下问题，“脏、乱、差”现象在一些城市比较突出。三是在新型城镇化快速推进过程中，农民变居民以及大量农民进城务工等新情况，使得城市管理出现了很多不适应，甚至产生了一些管理盲区。面对新情况和新问题，传统的管理理念和手段已不能适应城市发展的需要，必须创新城镇管理模式，理顺管理机制，整合各类管理资源，实施精细化管理。各市县要综合利用现代信息技术，有效整合城市管理资源，推进数字化管理的实施。按照“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的要求，逐步将数字化网格终端延伸到街道、社区，实现城市管理重心下移，使城市管理精细化达到更高水平。

　　——通过推动新型城镇化促进社会和谐

　　当前，陕西省已进入城镇化加快发展的关键时期，社会结构处于深刻转型过程，在此过程中，一定要把实现社会和谐放在更加突出的位置。一是推动新型城镇化要牢固树立可持续发展理念，合理开发和利用各类自然资源和人文资源，注重环境保护和污染防治等。二是推动新型城镇化要数量与质量并重。既要增加城镇规模和数量，加快城镇基础设施建设，完善城镇功能，又要注重城镇化结构转型，提升发展质量。三是推动新型城镇化要突出以人为本。城镇规划建设中，要顺应群众宜居安康的需求，各类设施的布局建设要方便群众生产生活，居住环境要优美舒适。要建立农民工社会保障体系，维护农民工合法权益等。同时，也要考虑现有城市居民在新型城镇化过程中的利益保护，防止城镇中形成新的二元社会，促进社会和谐。