行政诉讼法23年来首次大修 立足解决“立案难”

　　12月23日，行政诉讼法修正案草案提请十二届全国人大常委第六次会议审议。

　　现行行政诉讼法于1990年10月1日起正式生效。此次修法是23年来的首次“动刀”。修正案草案涉及从立案、审理、执行等多环节，总计51条，“手术”力度可谓不小。

　　“此次修订作出了一些有针对性的规定，比较务实。”北京大学法学院副院长王锡锌说。

　　多位受访专家认为，这部被称为“民告官”的法律，其修正案草案旨在重申其公正司法、监督行政权力等基本原则。过去针对行政诉讼立案难、审理难、执行难等问题的“解决方案”，散落于最高法的多个司法解释中，此次修法有望实现整合，以法律形式加以确认。

　　扩大受案范围

　　北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安此前接受《第一财经日报》记者采访时表示，行政诉讼法制定实施时，我国市场经济体制尚未正式确立。由于时代局限性，该法当时确立的规则、制度与当下民主法治和改革发展的现实多有不适应之处，以至于导致种种弊端，这构成了修法的主要背景。

　　在既往的司法实践中，行政诉讼存在“立案难、审理难、执行难”问题，最为突出的问题是立案难，也是造成一些地方“信访不信法”的原因之一。具体表现为许多应当通过诉讼程序解决的“官民”纠纷进入信访渠道寻求解决。

　　基于此，五条立足于解决“立案难”的措施写入行政诉讼法修正案草案，一并提交本次常委会审议。“敞开法院大门”是此次修法的关键。

　　修正案草案明确提出，人民法院应当保障当事人的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

　　姜明安认为，原有行政诉讼受案范围太窄：不仅抽象行政行为进不了法院，大量的具体行政行为（如涉及受教育权、劳动权和政治权利等各种非人身权、财产权权利行为）也进不了法院，涉及社会公权力组织（如律协、足协等）的社会行政行为更是如此。

　　因此，扩大受案范围成为此次修法的题中之义。修正案草案将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围。

　　在具体立案方式上，“口头起诉”得到确认，立案操作性更强。修正案草案称，书写起诉状确有困难的当事人，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

　　对于法院行为，修正案草案提出要强化受理程序，同时明确责任。人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。不管是否受理，法院应该七日内作出回应。否则，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理；不符合相关规定，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　“修法积极意义要肯定，将过去不统一的相关规定以法律的形式确认下来，各地统一适用。”有大量征地拆迁案件代理经历的李金平律师认为，“比如‘人民法院出具注明日期的书面凭证’一旦出台，全国只有一个标准去遵循，减少‘扯皮’的借口，而这种‘扯皮’在过去并不少见。”

　　摆脱地方政府干扰

　　法院一旦受理案件，是否能够公正审理、执行到位是公众考察“信法”还是“信访”的唯一标准。

　　过去一般行政案件涉及县级政府、县级公安机关等，均由被告所在地基层法院管辖，难于摆脱地方政府的干扰。   

　　姜明安认为，在审理环节，“行政审判受行政机关或其他有关部门的干预；行政机关不履行或拖延履行举证责任；审判不公，法院偏袒行政机关”是影响当事人的权利的三个主要问题。

　　对此，修正案草案增加了一条规定，称“高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件；对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级法院管辖。”

　　“这一修改只能说有助于行政审判摆脱地方干预，但不能完全解决问题。”全国律师协会行政法专业委员会副主任袁裕来是我国第一个专门承办行政诉讼案件的律师，他对这次行诉法修改抱有审慎的态度。

　　这一条文也能隐约显现出十八届三中全会提出的“司改去地方化”的脉络。十八届三中全会明确提出，要确保依法独立公正行使审判权、检察权；改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。

　　“要彻底解决行政诉讼的问题，在我的工作实践看，归根结底还是要解决审判不独立问题，排除行政权对司法权的干扰。”李金平认为。

　　但袁裕来看来，在目前的体制下，不应强调审判独立。要正确调整行政权和司法权的关系，应该削弱行政权，而不是强化司法权，一味强调司法权的强化会导致司法专横。同时，让行政权和司法权的关系中引入第三方“变量”，即人民的监督，不论是行政权还是司法权都应受到人民的监督，最终达到平衡的状态。