关于新型城镇化的思考

　　简言之,新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征,工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动,大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化新路径。

　　新型城镇化的价值基础

　　新型城镇化的价值基础,在于聚合城乡人文与自然优势,共创城乡居民美好新生活。这一价值取向完全符合城镇化不断发展的要求。在初级城镇化阶段,以城镇对农业经济社会的延伸、补充和提升为主,初级发展层次上的城乡互动协调、互利共赢成为其基本特征;中期城镇化阶段,城市相对独立于农村社会经济之外急速发展,经济社会资源大规模向城市特别是大中城市过度集聚,在城市对区域的辐射带动功能不断增强的同时,城镇化的集中发展带来城乡分割;后期城镇化阶段,城市通过高度的集聚发展,资源要素出现溢出需要,与之相伴出现城市向农村的空间扩张和资源要素扩散,城乡融合趋向更加明显,城乡一体化进程加快。人类社会这种发展历程告诉我们,城镇化从根本上改变并不断创造着新的人类生产生活,不断集聚集成、提升创新优质的经济社会要素,促进了生产力发展进步、经济规模迅速扩大和社会财富急剧积累,充分体现和代表了人类文明进步的方向。实现美好新生活是城镇化不断追求的目标和不竭的动力源泉。与此同时,也要看到城镇化在创造现代文明的同时,也带来了现代“城市病”:人口膨胀、交通拥挤、环境污染、医疗等公共设施不足、建筑强度大、城市空间被压缩、生活紧张焦虑、邻里亲情交流缺乏等。城市“摊大饼”式的建设,使城市规模越来越大;人口聚集加速,使得上述“城市病”问题日积月累,陷入一种非良性循环状态。这也使得人们对城镇化的价值产生动摇。“结庐在人境,而无车马喧”、“采菊东篱下,悠然见南山”成为人们一种新的生活向往。所以,我们认为城市发展,既要有发达的科技、教育、文化等综合服务功能,又要有良好的生态环境。城镇化就是要让同一个区域范围内,无论是市民还是农民,都要享受这种美好生活。这就是我们所要追求的新型城镇化的价值。

　　以陕西西咸新区为例,在国家新一轮西部大开发启动之际,陕西省紧紧抓住国家实施《关中—天水经济区发展规划》、《全国主体功能区规划》等重要战略机遇,举全省之力开发建设西咸新区,针对我国现阶段城镇化中存在的问题,提出了“创新城市发展方式、建设现代田园城市”的发展思路,努力将西咸新区建设成为创新城市发展方式示范区和全国新型城镇化建设的新范例。

　　西咸新区从自身实际出发,将“大开大合”作为现代田园城市的建设理念和发展形态,着力构建以实现城乡融合共荣、城乡居民美好新生活为主要内容的新型城镇化的价值基础。

　　“大开”,即水为脉、绿为基、路为廊的广阔空间延伸。主要体现在:一是以渭北帝陵风光带、周秦汉古都文化带为支撑形成“人”字形大遗址保护带,形成开敞疏朗的空间格局;二是重塑渭河、泾河、沣河三条绿色生态长廊,贯穿于城市组团之间,营造大水大绿的生态环境;三是发展以生态农业、休闲农业、外向型农业为特色的现代都市农业,使新区成为未来西安国际化大都市的“菜篮子”基地和现代都市农业基地;四是通过建立铁路、高速公路、快速干道、城市轨道、大运量公交等多种现代交通方式及其之间的无缝对接,实现新区内外部的高效连接并融入到国际化大都市交通网络中。

　　“大合”,即资源集约高效利用、城市功能高度复合。主要体现在:一是土地利用集约化,提高土地承载能力;二是城市功能综合化,构建“城市组团+优美小镇”的发展格局,各组团和小镇功能齐全相互配套,可以满足就业、生活等各种需求;三是生产生活循环化,构建生产生活循环经济模式、天然集雨与水循环利用模式、天然可再生能源利用与节能模式等;四是城市空间复合立体,建设居住、消费、休闲、生产、生活综合配套的立体化功能建筑群,实行交通、储运、商务等立体化空间利用,建设多个综合交通枢纽以及宜人舒适的自行车道、景观步行道等慢行交通系统。

　　按照“大开大合”的建设理念和发展形态,西咸新区以城镇群为主体形态,构建点状布局的市镇体系,开阔田园和山川水系衬托其中,成为城园交错、城乡融合的现代都市新区,形成集约节约、清新优雅、便捷舒美、健康时尚的现代都市美好新生活。

　　新型城镇化的发展理念

　　——城乡发展一体化

　　城乡发展一体化是当代居民追求现代服务和田园生态兼容美好新生活的根本途径。新型城镇化是促进城乡互动相融的过程,就是城镇与乡村这两个不同质的经济社会单元和人类聚落空间,在一个相互依存的区域范围内,谋求融合发展、协调共生的过程。新型城镇化不是城市“吃掉”农村,而是城乡融合共生、实现城乡一体。其实质就是要统筹城乡发展,协调推进工业化和农业现代化,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推进城乡基本公共服务均等化。从根本上打破城乡“二元”经济结构,改变城乡人口结构、产业结构、消费结构、空间结构以及生产生活方式,创造大量就业机会,从而增加农民收入,缩小城乡差距,改变农村落后面貌,推动城乡经济社会发展融合。

　　西咸新区在建设中始终贯彻城乡一体共赢的理念,在发展形态上,将城市组团镶嵌在田园风光和自然山水之中;在满足人的需求上,注重完善公共服务功能,让居民享受现代服务和田园生态兼而有之的新型都市生活;在产业结构上,把现代农业作为主导产业之一,促进农民增收,增加就业机会。

　　在探索城乡一体共赢过程中,西咸新区重点抓住“两转化”,即在城镇化过程中解决“农民转化为市民、农业转化为城市产业”的问题。

　　一是让农民带着劳动力和土地两个资本进城。一部分农民通过教育、培训转化成城市产业从业者,进城后仍然保留所承包农田,可以自耕,也可以出租或入股经营。一部分农民通过农业专业合作组织成为职业农民,少量的专业户可转为农庄业主。让城市化进程中的农民不再游离于城市产业之外,既能共享土地增值的红利,又能分享城市产业发展的红利。二是将城市资本、消费引入农村,加快发展新业态。发展现代田园农业,既不是以户为经营单位的小农经济,也不是以简单的量的规模为特征的大田农业,而是集一、二、三产特色于一体,小集中、大分散,高就业、高附加值的复合农业,达到或接近城市产业平均收益水平。明确城市边界,城镇周边就是农田,而且是法定不得侵占的农田,在这种预期下,鼓励城市资本、消费流向农村和农业,农民也会对农业进行长期投资。

　　——节约利用土地与提高人口承载能力相一致

　　城镇化是人口向城市集聚的过程,因而城镇化发展和城市建设要求城市土地资源合理配置,科学利用土地,在空间和时间上充分挖掘城市土地潜力,获得城市土地最佳的综合利用效益。据统计,土地城镇化速率与人口城镇化速率的比值,1990-2000年是1.71倍,2000-2010年上升到1.85倍。目前我国人均占有耕地仅为世界平均水平的43.26%,土地资源十分紧缺。工业化和城镇化的快速发展对土地资源需求不断增加,土地资源供需矛盾日益尖锐。为此,要在城市建设区合理规划居住、消费、休闲、生产、生活综合配套的立体化功能建筑群,实行交通、储运、商务等立体化空间利用,满足居民的居住、就业、生活等各种需求,提升经济社会综合功能,促进城市建设和城镇化健康、良性、可持续发展。

　　在节约利用土地和提高人口承载力方面,西咸新区充分利用后发优势,不走传统“摊大饼”式的城市化发展道路,坚持集约节约利用土地的原则,合理划分功能分区,布局层次分明、功能清晰、紧凑集约的城市群落,建设高度集中、立体发展、具有综合功能和人口承载力的核心城区;限定城镇发展边界,严禁在建设区外侵占耕地,通过村镇适当合并、土地复垦、农业现代化等途径,提升农业生产能力,稳定粮食产量。以历史文化遗址保护带、河流生态廊道、都市农业园区营造绿色田园景观,实现节约利用土地和提高人口承载力的双重目标。

　　——产城一体化

　　城市建设要优先考虑就业导向,将城市生活半径与就业半径相结合。因地制宜,从资源环境、区位特点和解决就业出发,在城市规划中将产业与就业统筹考虑,合理布局和“集约、集群、集成”发展产业。加强产业—社区型城市建设,增强产业集群和居民生产生活配套服务功能,有效地减少交通和环境压力,克服“城市病”。要围绕产业集中布局和满足劳动力就业及其家庭生活条件、方式改善的需要,加强产业园区、产业集群的基础设施建设。围绕都市发展城市组团,实现产城一体,让广大城乡居民避免在产城分割的格局中耗费精力,提升幸福指数。

　　在产城一体化方面,西咸新区依据综合资源、环境条件和劳动力特点选择产业,更加注重以就业为核心来布局产业,以信息服务业、现代物流业、文化产业为重点,大力发展战略性新兴产业。规划建设沣东科技统筹示范园区、空港临空产业园区、沣西信息产业园区、秦汉文化旅游产业园区、泾河物流产业园区等十大产业园区,形成五个组团新城产业互补、错位布局、协同发展之势。利用西安中端人才聚集、地区区位居中的优势,抓住新一轮产业转移重大机遇,把信息服务业作为基础产业,做北京、上海等国内一线城市的后台服务中心。在沣西新城规划了20多平方公里的信息产业园,推动与国家部委、世界顶尖的高科技企业的战略合作。北京万通集团在秦汉新城建设“立体城市”,探索产业、住宅、服务融合一体的城市发展新业态。

　　——绿色生态

　　坚持城镇化发展与人口、资源、环境相协调,合理、集约利用土地、水等资源,切实保护好生态环境和历史文化环境,走可持续发展、集约式的城镇化道路。目前有200多个城市或者区先后提出了低碳城市、绿色城市等口号,绿色、生态、低碳成为今后城市发展的基本要求。要科学把握资源承载力和环境容量的度,以遵循自然规律为准则,以绿色科技为动力,倡导生态文明建设,实现城镇化与资源利用、环境保护的协调和可持续发展。

　　西咸新区在开发建设伊始,就坚持生态立区,特别注重生态环境保护。首先,从规划层面强化环保原则。新区规划控制范围内农业和生态景观建设用地占到规划控制范围的三分之二,保留了大量农田,使农田与山川河流、遗址保护带一起成为城市的生态功能区和屏障,通过环境治理提升区域价值,通过城市开发实现区域价值,从而打破“先污染、后治理”的怪圈,达到承载人口与节约土地两个目标一起实现、经济发展与环境保护两个任务统筹兼顾的目标。第二,大力发展低碳环保产业。选择符合新区“现代田园城市”标准的有关产业项目,优化产业布局,提高环境准入门槛,确保污染物排放量控制在区域总量控制指标内。第三,加快河流综合治理和森林绿化建设,优化生态环境。新区把环保作为最大的民生工程,投资23亿元治理渭河、沣河、泾河,规划投资80亿元建设中国暖温带森林文化博览园。通过“渭河西咸新区段综合治理工程”,“沣河生态景观项目”,“昆明池项目”等一系列河流治理和森林绿化重点项目的实施,建设绿色生态廊道和生态功能区。第四,大力推进建筑节能工作,建设绿色生态城区。新区各类建设项目必须按照绿色建筑设计标准进行设计和施工。积极推进既有建筑的节能改造和可再生能源建筑应用。开展建筑能效测评与标识工作,提高节能建筑社会认知度。积极组织做好国家绿色生态城区创建工作。2012年西咸新区作为陕西省唯一申报2012年度国家绿色生态城区,率先推行绿色建筑项目。

　　——注重社会建设

　　城镇化在人口聚集和面积扩张的同时,更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变。城市是社会有机体,人是城市的主体,城市的本质是市民社会。因此,我们不单要从生产力发展的角度,从基础设施建设、产业布局、经济发展等方面来研究城镇化,更要以人为本,从社会建设和社会发展的角度研究城镇化。城市综合服务功能是城镇综合承载力的重要支撑。面向大众的教育、医疗及文化、体育等社会服务体系建设是城市发展的重要内容。要使城市不仅是高端产业的集聚地,同时也是公共服务的资源富集区,以满足现代人进一步发展的需要。

　　西咸新区在开发建设中以社会建设统领城市建设,注重社会公共服务体系建设。引进了第四军医大学医教园,为西咸新区内部和西安、咸阳两市提供综合、高端的医疗服务。重点规划建设了集养老、康复于一体的西咸新区健康城和一批高规格社区医院以及国际文教园等公共服务社会配套项目,推动城市产业功能和社会服务功能一体化。同时,大力发展社会组织,培育中介服务组织,促进社会发育,建设公民社会。借鉴农村村民自治制度,引入城市社会管理,实现城市居民社区自治。

　　——彰显文化特色

　　文化是一座城市的灵魂。城镇化肩负的一个重要使命就是要体现文化价值,彰显人文特色。充分发挥历史文化资源集聚优势,在城市的发展建设中建设公共文化服务体系、文化产业发展体系和精神文明建设体系,促进历史文化保护与合理利用的有机统一。突出自然生态景观、历史文化底蕴、地方民俗文化,创新现代城市文化形态,建设内涵深厚、特色突出的城镇人文景观,营造充满活力的文化空间,不断提升建设品质和发展软实力,增强城市的竞争力和发展的持久动力。

　　西咸新区在开发建设中始终坚持不断提升文化品质。新区内拥有大批具有世界影响力的周秦汉唐历史文化遗存,是国家级历史保护遗址。怎样保护好、利用好这些文化遗存和文化资源,是必须考虑的重大问题。我们把历史文化保护放在优先地位,坚持“整体保护、系统展现、合理开发、永续利用”的原则,探索大遗址保护、历史文化旅游和文化产业融合发展的历史文化保护方式。目前正在规划建设周丰镐、秦咸阳城、秦阿房宫、汉昆明池、汉五陵塬帝王谷等国家遗址公园。在保护文化遗产的同时,大力发展文化产业,推动历史文化资源和文化产业、旅游业融合发展,打造具有世界影响力的历史文化品牌,在提升国家文化软实力和扩大中华文化世界影响力方面发挥重要作用。

　　推进新型城镇化的战略意义

　　——推进新型城镇化是总结世界各国现代化普遍规律,结合我国现代化发展要求的理性选择

　　世界各国的发展历史告诉我们,世界发达国家成为强国的过程就是其逐步提高城镇化率的过程。根据联合国2012年4月发布的《世界城市化展望》,从2011年到2050年,世界城镇人口将从现在的36.3亿增加到62.5亿,城市化率由52.08%提高到67.13%,其中较发达地区将提高到86.26%,欠发达地区也将提高到64.08%。实际上,发达国家在现代化过程中都有过城市化较快推进的时期,特别是德国和日本正是抓住了现代化发展阶段的历史性机遇,快速推进城市化进程,完成了城市化任务。譬如,日本城市化率由1950年的37.5%猛增到1955年的56.3%,城市化率5年上升18.8个百分点,年均提高3.7个百分点。

　　我国要实现从经济大国向经济强国转变,必须加快推进新型城镇化进程,力争经过20年使我国城镇化水平达到70%左右,基本完成城镇化。

　　——推进新型城镇化是扩内需、调结构、转方式,跨越“中等收入陷阱”的必然要求

　　首先,城镇化是扩大内需的最大潜力所在。目前,我国城镇居民人均消费支出为农村居民的3倍左右,城镇化带动大量农村人口进入城镇,带来消费需求的大幅增加,同时还会产生基础设施、公共服务以及住房建设等投资需求。这些投资是由于城镇化本身引致的,有客观需求基础,只要科学规划就不会造成新的产能过剩。第二,城镇化是产业结构调整升级的重要依托。城镇化产生集聚效益、规模效益和分工协作效益,极大地推动工业化进程。同时,城镇化不仅能够推动以教育、医疗、就业、社会保障等为主要内容的公共服务发展,也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展。第三,城镇化是转变经济发展方式的重要条件。城镇化带来人们生活方式的改变,带动消费需求从“吃穿用”转变到“住行学”,推动消费结构和消费方式升级。城镇化带来人力资本和信息知识聚集,促进市场竞争、技术创新和改善管理,有利于提高资源集约利用,降低工业排放,实现低碳、绿色发展。城镇化的规模效应将大幅度减少资源消耗,有利于对污染进行集中治理,促进“两型”社会建设。随着城镇化进程的推进,大批农民将进入城镇就业,从事农业的劳动力数量会明显减少,从而最大限度地降低人类活动对自然资源的依赖程度,减轻生态环境压力。

　　——推进新型城镇化是统筹城乡发展,解决城镇化自身问题的基本途径

　　在农村土地存量固定情形下,由于土地规模报酬边际递减的现实约束,农业从业人员的增加将导致农村平均收入水平下降。通过推进城镇化,大量的农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,农村居民人均资源占有量会大幅度增加,有利于提升农业生产规模化、市场化水平,加快农业现代化进程,解决“三农”问题。城镇化还可以推动工业反哺农业、城市支持农村,促进基本公共服务均等化,逐步缩小城乡差距,实现城乡共同繁荣发展。按照规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当的要求,通过城乡产业融合,使“公共设施向农村延伸,现代文明向农村拓展”,不但能让广大农民更多参与现代化进程,同时还能让城乡居民共享经济社会的发展成果,实现共同富裕。

　　从总体上看,无论是从城市化与工业化和经济发展的相互关系,还是从国际比较的角度看,我国城镇化水平都是滞后的。城镇化滞后会带来一系列问题,如大量的暂住人口生活在城镇却没有城镇户口,无法享有城镇居民待遇,出现“半城镇化”现象。再如,由于城市偏向政策和城乡要素难以自由流动,造成城乡收入差距过大。有些地方还出现“被城镇化”问题。这些问题主要是由于城镇化滞后、城镇化质量不高造成的,也必须依靠积极推进新型城镇化才能解决。