三中全会后的能源改革

    “中国能源政策与战略圆桌会”第一次会议（上）
    与会专家（按姓氏笔画排列）：
    王 骏 ：国家能源局新能源司司长
    王文彪：亿利资源集团董事长
    王玉军：华润电力执行董事兼总裁
    刘京生：中金公司董事总经理
    张 萌：第一财经研究院
    能源研究中心主任
    陈卫东：中海油能源经济研究院
    首席能源研究员
    陈宗法：华电集团公司
    政策法律部主任
    范 必：国务院研究室
    综合经济司副司长
    郑新业：人民大学
    能源经济系主任、教授
    韩文科：发改委能源所所长
    三中全会《决定》对能源领域改革的论述分为两个层次，一是总体改革论述，诸如“使市场在资源配置中起决定性作用”、“积极发展混合所有制经济”、“推动国有企业完善现代企业制度”等，也涵盖对能源领域改革的指导；二是直接对能源领域改革的论述，比如，“自然垄断行业，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”，“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格”，“健全能源、水、土地节约集约使用制度”等。
    三中全会对中国下一步能源改革提出了重要指引。如何进一步贯彻三中全会精神，推进能源领域改革？中国能源政策与战略圆桌会第一次会议对此进行了深入研讨。中国能源政策与战略圆桌会由第一财经研究院发起，本次会议由第一财经研究院与中华能源基金会合作举办。
    市场要在能源配置中起决定性作用
    近年来，我国能源产业规模日渐扩大，产业体系不断健全，为经济社会发展提供了源源不变的动力。但是，能源在传统计划经济时期是高度计划管理的领域。改革开放以来，虽然在市场化方向迈出了步伐，但计划与市场并存的问题仍很突出。
    解决对能源市场属性的模糊认识
    刚刚召开的十八届三中全会通过了“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”，《决定》提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。从过去发挥“基础性”作用，到现在发挥“决定性”作用，这一表述上的变化，体现了中央对市场化改革的坚定决心。
    能源是不是商品？是一般商品还是特殊商品？能源的配置是政府发挥主导作用还是市场发挥主导作用？这些问题在能源界一直有不同看法。事实上，能源同其他商品一样，可以由资源的稀缺性和供求关系决定价格，绝大多数能源品种不存在市场失灵的问题。在世界上，无论是能源富集国还是资源贫乏的国家，只要是实行市场经济体制，就会把能源当作商品。过去一些对能源行业干预较多的国家，现在也在进行市场化改革。
    大幅度减少能源审批事项
    《决定》提出，要进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。这些思想在能源领域引起了广泛的讨论。
    如果我们承认市场可以在能源配置中起决定性作用，就应当重新审视现在的能源审批权力和政府职能定位，大幅度减少政府对能源领域的干预。相关政府部门应当将过去的以批代管向事中、事后监管转变，向自然垄断环节监管转变。
    目前制定了很多细分领域短期和中长期的相关规划，这成为管理能源行业的重要依据。对经济社会发展的重要领域制定规划是必要的。只有经过规划，发展才能心中有数。但是，现在出现了规划数量越来越多、约束性越来越强的趋势，这是值得引起注意的问题。
    三十多年来，我国对计划体制改革的一个重要成果是，认识到规划和计划总体上是指导性、预期性的，而不是指令性的；规划的制定过程是各方面凝聚共识、完善政策的过程，而不是下达任务、衔接任务的过程。因此，行业发展不需要规划过多过细的指标，更不应以完成这些指标为由干预能源企业的自主权。
    电力、油气应当网运分开、放开竞争性业务
    《决定》表述中没有直接提到“能源”或“能源改革”，《决定》的语言是高度概括的，文件中提出，对自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务的改革。能源领域中的电力、油气行业中都有网络型业务，如电网、石油天然气管网，对它们应当实行网运分开的改革。《决定》还要求放开石油、天然气、电力等竞争性环节价格。
    电网系统怎样网运分开、放开竞争性业务？2002年实行的电力体制改革中，对原有国家电力公司进行了拆分，组建了两大电网公司，五大发电集团，四个辅业公司，组建国家电监会，打破原国家电力公司垂直运营、高度集中的体制。可以说，电力体制改革在所有网络型垄断行业改革中起到了先行先试的作用。
    但是改革的任务并未完成。在发电环节，国家计划管理的程度仍然很高，电厂的发电量、电价仍由国家制定。电网集购售电主体为一身，输、配、售电仍然上下游一体化经营，电网企业覆盖了电网资产运营、工程施工建设、电力系统调度、电量财务结算等业务。近年来又收购了一些上下游企业，从事非主营业务。
    深化电力体制改革应当进一步完成厂网分开和主辅分离的任务，实施交易或调度独立，取消不合理的发电量计划。让发电方与购电方直接进行交易，形成多买多卖的电力市场。同时，政府对电网企业应当单独定价、单独监管。最终建立起上网电价和销售电价由市场决定、输配电价由政府严格监管的电价体系。
    油气领域改革和油气管网的网运分开，似乎此前没有被特别关注过。目前，油气体制改革还没有破题，甚至连一个完整的方案都没有。这次《决定》应该说是提出了一个油气改革的方向。我国的油气行业由若干国有大企业上下游一体化经营，可以说，管网是其保持垄断地位的重要环节。以管网改革为突破口，进行油气体制改革是完全可行的。
    但相比电力体制改革，油气体制改革在研究深度上还有一定差距。油气领域目前只做到了部分业务政企分开，有些政府职能还在企业手中。没有政府机构对油气管理网进行监管。
    从放开竞争性业务角度来说，虽然2010年出台的“新36条”提出，允许非公经济参与油气开发，允许参股国有企业，但实际的运营主体还是三大油企，并没有允许其他主体以独立法人的资格进入到这个行业。按照“决定”的要求，油气领域改革还有很大空间。
    价格改革应与能源体制改革协调推进
    《决定》提出，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。那么哪些是政府定价的环节，哪些是竞争性环节？
    政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，也就是我们说的电网、油气管网。单独的价格改革很难实行，必须与行业改革协调推进。当前的市场环境不同于改革开放之初，只要放开价格就可以释放生产力。如果仅仅把价格放开，由垄断企业定价，会使它们更方便地利用市场支配地位获取更高的垄断利润。这种情况非常糟糕，甚至不如现在的政府定价。《决定》关于价格改革的阐述，是与垄断行业改革同时提出的。
    也就是说，未来国家不应是一步放开所有政府定价，而是在厘清自然垄断业务和竞争性业务的基础上，放开竞争性环节的价格，政府对网络型自然垄断环节定价。同时还要监管网络的成本、收益及是否向第三方安全开放。
    价格市场化是改革的关键
    当前推进能源改革的一个重大契机就是三中全会的决定。《决定》中与能源改革相关的内容一是正确的，二是说清楚了。完全可以满足指导下一步能源、电力体制改革理论与实践的需要。
    电力最有条件率先实现改革突破
    在三中全会决定里面，提到了能源领域不少行业的改革。我认为，电力是最有条件率先突破的。为什么？就是因为“网运分开”，即电力的“厂网分开”，十年前已经基本实现了。
    2002年根据5号文件开始实施电力厂网分开，2003年基本完成重组。这是共和国历史上最大规模的国有企业资产重组，涉及上万亿的总资产，更为重要的是，各方面公认，电力“厂网分开”的重组改革效果明显，十分成功。这意味着，电力在2003年就已经实现了十八届三中全会定的“网运分开”的改革，如此超前！相比之下，其他行业、领域还没有动静，有的还处于政企不分阶段。前一段铁路行业成立了总公司，仅仅相当于电力行业1996年成立国家电力公司的改革进度，相差17年。所以，电力行业过去发挥了市场化改革先行先试的带头作用，尽管后来改革停滞多年，但至今无疑还是最有条件率先实现改革突破的行业。说它最有条件，还体现在电力对国民经济和人民生活的影响事关重大，改革的红利巨大，属于李总理讲的：牵一发而动全身的行业改革。
    以改革推动红利释放
    我国现在很大的问题是占全部用电量80%多的工、商业用电量，电价太高，一度电超过一元钱的越来越多，与中国作为发展中国家的经济地位极不相符，致使国民经济在国际上缺乏竞争力。其根源是电力行业、能源行业整体效率过低。
    中国其实能够实现非常低廉的能源价格。去年媒体报道过对山东魏桥民营企业电力系统的争论。魏桥一个镇子的独立电力系统已经发展到300多万千瓦，一直是“孤岛”运行。在去年电煤价格上千元钱的情况下，其自供电实际的工业和民用平均成本不到四毛钱。8年前它整个运营成本不到三毛钱，这说明中国电力的效率能够实现这么低廉的价格。魏桥就是因为孤岛运行，其能源成本、电力成本非常低，纺织、电解铝都是世界最强和最大的企业，年产值超过1600亿元。我认为如果搞成竞争性的电力市场，中国经济能够焕发出来的红利之巨大是难以估量的。
    十年前的“厂网分开”重组，仅仅将发电环节独立出来，仅给出了电力市场竞争的前景，就使发电领域的效率大幅度提高，很快扭转了过去“审批定价机制”造成成本不断增加的势头。几年之内，水、火电工程造价降低了一半。粗估十年间在电站建设环节上少用资金近3万亿元，大幅度提高了发展效率。年度新增发电装机规模从改革前的一两千万千瓦，迅速增加到一亿多千瓦，一举解决了困扰我国经济多年的电力供应能力和电力建设资金缺乏等问题。
    从这段历史可看出，改革能够收到红利，能够收到巨大的红利！
    电力行业市场化改革的思路和步骤
    能源行业一些领域有着自然垄断的性质。改革要做的事情，就是要把自然垄断和竞争性领域分开，即：网运分开。带有公益服务性质的自然垄断领域由政府单独管理、单独定价，严格监管。其他部分都要实行市场化，放开价格，将市场供需形成价格的机制引入竞争性领域。对此，《决定》的阐述是非常精确的。
    电力体制改革理应遵循这个思路。应当看到，2002年的5号文件和现在的三中全会《决定》对此如出一辙。电力行业虽然早已实行了“厂网分开”，但电价改革停滞不前。时至今日，管理部门还要继续完善对竞争领域电力的成本定价机制，这就有违全会《决定》的改革方向了。5号文件是中央政治局常委会讨论通过的，但这个改革方案不了了之，改革进入到厂网分开就走不下去了。
    电力有条件率先改革，那么下面做什么？我认为就干两件事，而且这两件事一定要有先后次序。第一步，尽快给各个电网企业单独定价，实现电网企业的收入与发电企业售电和电力用户购电脱钩。这件事不做的话，后面的电价改革就没有条件推行，比如会巩固计划内、外双轨制电价体制，电力市场交易将变成向计划外电量寻求优惠，这对改革是十分有害的。第二步就是放开电价，政府不再定价，而是由发电企业与电力用户通过电力市场交易形成电价。
    关于第一步，国家对电网企业定价的时候，要按照5号文件确定的6个区域电网经营范围，作为全国6个区域电力市场基本单元。5号文件对区域电网的描述是“实之又实”，各省级电网公司是区域电网公司的子公司或分公司。对电网定价可以“先粗后细”，可先用现有的购售电价差为基础，形成各电压等级的输、配电价。以后逐步过渡到对电网企业按照“资产利润率”严格管理考核的、比较精确的定价方式。
    关于第二步，放开电价。大家常说的“大用户直接购电”是不准确的。我们在英国看到，所谓大用户直接购电，是英国开始实施放开电价的时候，分为几个电压等级，逐级、限期放开电价的做法。不是说大用户就可以直接购电，而是要从高电压等级的大用户开始，逐级放开，直到低电压的小用户。放到哪一级，哪一级的用户必须实行合同购电，否则无电用。
    “竞价上网”现在完全可以不搞。竞价上网是非常好的发明，但是英国2001年实行新电力交易办法，全部电力都要求通过交易合同购电，竞价上网就停掉了。现在购电合同全世界都通行，电力调度就是调度合同，电力价格都在发电厂和用户所签合同中做出约定。从大用户到小用户，花一年的时间，经过几个电压级别的放开，就可以将占全部发电量85%左右的工业和商业用电改为合同定价，剩下的15%左右的电量（居民生活用户、农业生产），可以在一段时间里执行政府指导定价。以后随着零售环节市场化的深入，再逐步放开。
    国企改革要推进资产流动
    股份制最重要的优势，是把企业的资产界定之后，让它可以在资本市场自由流动，哪里实现的价值最高，资产就流哪里去。并购、买卖、入股全都是资产流动的形式。但是，央企虽然上市了，资金却是不流的，只进不出，我把它叫貔貅附体。貔貅是中国的神兽，只吃不拉，可以放在家里聚财，但是完全违背自然规律。中石油、中石化等等，都是因为要保值增值，资产不能流失，不能流动。
    当资产积累了以后，一定是逐渐低效的。中石油的例子很明显，2007年中石油回归的时候，它的总资产是12000多亿，去年底是25000多亿，这个数字很漂亮，符合增长率年21%。2007年的时候，它的营业额8500亿，去年22000亿。但是净利润呢，去年是2007年的79%。每股净回报是2007年的76%。
    过去11年，中国三桶油海外并购总投资是1797.5亿美元。这段时间，这三家公司卖出多少呢？卖出了55.9亿，等于净投资净值增1040亿。美国我也列了三家，同样这段时间，共并购投资594亿，同期卖出419亿，买卖相抵，净增油气资产90亿。中国三家5年净增的油气资产，是美国同行的11.5倍。欧洲我列了四家公司，同样是5年，这四家公司5年并购投资511亿，资产出售965亿，是资产的净出售，而且是中国公司拿了。美国这500多亿美元的投资，埃克森一家是440亿，买了天然气公司XTO，卖出的都是石油资产。中国买入的都是石油资产，一项天然气资产都没买。
    过去这几年，我把它称作“中国并购时代”。过去我们投资1000多亿美元，获得了1亿多的份额油，这1亿多的份额只有10%拿到国内，剩下90%都在国际市场卖掉了。但未来，这些东西是玩不转的，出手得越晚，砸在自己手里越多。改革需要资产可以流动，打破垄断也可以从这着手。
    中国常规探明石油储量是220亿桶，美国探明石油储量240亿桶，储采两国比差不多，但美国采收率高，已经超过50%了，中国的采收率还在30%。为什么？主要就是因为三桶油结构很单一，形象说叫做“大鸡难吃小米”，很多边际下的油田是开采不出来的。美国的产业链是大公司、中公司、小公司、个人，因为一条龙配套，所以采收率很高。而中国没能配套，因为法律界定只有三桶油才能开发，油气资产出不去。
    改革要有自然搭配，要有一条完整的生物链，效率和资本最优的搭配，这才能把采收率提高。而且这么一来，也可以培育一批多元的石油上游主体，之后就方便形成现金流，进而可以参与非常规油气资源的开发，形成良性循环，而国土资源部和能源局就起到评估和监管作用即可。所以，我认为把边际油田划出来，公开招标，是比较现实易行的打破垄断的路径。
    培育市场竞争主体才能打破垄断
    下一步深化电力体制改革，但到底怎么改，目标是什么？我也做了一些思考，改革的目标无非两个，社会目标——保证清洁、经济、可靠的电力供应；行业目标——实现电力企业永续经营与可持续发展。实现的途径，目前争议很大，我个人感觉有三种：
    第一种思路，还是坚持国务院电改5号文件，也就是拆分的方案，现在基本做到了“三分开”（政企分开、厂网分开、主辅分开），还没有输配分开、配售分开，这个声音还是非常强烈。第二种思路，必须立足国情，不能简单照搬国外模式，反对以全面拆分和私有化为导向的“破碎式”改革，坚持“输配电一体化、电网调度一体化”，“全国一张网，电从远方来”。第三种思路，要与时俱进，既不可能完全按照5号文件来，也不可能按照电网的思路来，以市场化改革为原则，以调度独立与电价改革作为突破口，同时赋予电力改革新的内容、新的目标，如怎么样建立起一个低碳的电力系统、怎么样鼓励节能减排、怎么样增加用户的选择权等。
    目前，“深化改革有风险，但不改革更有风险”，坚持市场化改革方向，几乎成了全社会以及电力行业的共识。当此关键时刻，热切希望国家有关政府部门能够挺身而出，拿定主意，借鉴国外电力体制改革的经验教训，从中国实际出发，综合各方意见，继续积极深化电力体制改革，确定新一轮电力改革的任务。我个人认为，能源企业怎么市场化改革，关键是要建立众多的市场竞争主体，这样才能打破垄断、提高效率、促进发展。2002年电改证明了这一点。实行厂网分开，在发电侧形成了国有、民营及外商等投资主体多元化，出现了全方位竞争格局。从电力、煤炭资源到装机规模、煤炭产能，从传统能源到新能源，从基本建设造价到生产运营成本，从新建项目到并购重组展开了激烈的竞争，而且竞争态势愈演愈烈，竞争理念渗透到电厂建设、运营管理、并购重组各个领域，从总体上确实起到降本增效、保障供给的作用。