淡马锡的精髓是政企分开

　　企业观察报记者 单金良

　　“在中国推动国企改革是一件难度很大的事情。中国不应该生硬地模仿、套用淡马锡模式，而是要借鉴其精髓，即淡马锡关于国企的治理哲学和逻辑，包括问责制、如何界定政企角色区分等，这些对中国国企改革有明显的借鉴意义。无论如何，不管国有企业的使命是为国家还是为公共事务服务，也必须更多地以市场为导向。”

　　说这话的人叫陈惠华，她是新加坡前内阁部长、淡马锡控股公司前任董事总经理。就在中国舆论高度关注“淡马锡模式”对国企改革借鉴意义之时，《企业观察报》在北京独家专访了她。

　　素有新加坡“国资委”之称的淡马锡控股公司，成立于1974年，是新加坡财政部100%控股的政府投资公司。其成立近40年来，年均净资产收益率超过18%，远超过同期私企的业绩。这种国家控股、公司化运作、集团化管理、资本平台运营的独特模式，被誉为“淡马锡模式”。陈惠华介绍说，政府为了清楚划定它在市场中的角色，成立了淡马锡控股公司，并在一开始便把它和政府体系区隔开来，使它不隶属于任何政府部门。

　　中共十八届三中全会提出国企改革，其中包括改革国有资本的授权经营体制，组建若干家国有资本的运营公司、国有资本投资公司。有专家指出，组建国有资本经营公司就是参照新加坡“淡马锡模式”。对此，陈惠华认为，中国国企改革获得了明确的指示，但国企改革执行上将面对很多挑战。新中两国差别很大，中国不应生硬地照搬、套用淡马锡模式，而应该考虑与借鉴淡马锡关于国企的治理哲学和逻辑。

　　淡马锡的经营活力源自于市场力量，而非政府的干预。政企分开确保了淡马锡模式的腾飞。

　　《企业观察报》记者：中共十八届三中全会近期结束，其中涉及国企改革等多个方面核心内容，您最关注哪方面内容?

　　陈惠华：中共此次三中全会确定了国企改革的基调，即让市场发挥决定性作用，混合所有制允许私企也能控股国企，国资管理从管资产到管资本的转变，以及2020年实现30%的国企利润上缴，这些都是很好的开始。

　　《企业观察报》记者：资本管理模式被视为国企改革的新方向，淡马锡模式也是以资本管理闻名的，请问这是淡马锡模式的精髓吗?

　　陈惠华：让我先从淡马锡模式的诞生说起。在20世纪70年代，新加坡为了发展经济，急需建设各种基础设施，而私人资本投资能力有限，许多企业光靠私人无法维持经营。在这种情况下，新加坡政府创办了一批由财政部代表国家控股的国有企业，进入高风险、高投资工业项目领域，如钢铁、造船、石油化学等，以扩大就业，并建立新加坡的工业基础。其中，1974年成立的淡马锡控股公司是最知名的一家。

　　在一些国家，这些企业由政府来养活，但新加坡政府并没有太多钱，因此一开始就按照严格的商业规则要求他们，即必须自负盈亏，自担风险。虽然政府全资控股，但不干预淡马锡控股公司在运营或商业上的种种决定，让企业按照纯粹的商业原则开展业务，既能实现政府的宏观经济目标，又能获得收益。

　　作为政联公司(与政府有关联的公司)，淡马锡的经营，例如问责制、人才选聘、受商业条规管制等方面和私有企业没有太大分别。除了在战略产业方面，淡马锡需要与政府进行商讨，其余部分都按照私有企业的经营方式运作。

　　淡马锡控股能够维持经营活力，与新加坡政府的政策及治理哲学有关。新加坡政府用了20年的时间，推动国有企业进入市场，激发它们的商业活力。因而淡马锡的经营活力和政府的拥有权几乎没有关联，因为驱动它的是市场力量。也就是说，淡马锡的经营活力源自于市场力量，而非政府的干预。

　　《企业观察报》记者：在中国，很多国企都须承担社会责任，而企业营收与承担社会责任之间有时并不完全一致，一旦出现这种情况，新加坡政府不会干预吗?

　　陈惠华：不会。新加坡政府(准确来说是财政部)也不曾作为股东插手过。我任董事总经理期间也没有被干涉过。政府的角色只是监管者，在经济下行过程中，政府并不能要求淡马锡降低能源价格，因为这样可能会影响公司的收益。如果部分低收入人群的生活因此受到影响，政府应该提供补贴，而不是直接干预企业的运营。

　　我知道，很多国家喜欢把企业直接交由政府部门管辖，这样方便推行政策，但这会导致企业的角色难以区分，你不能期望企业既保证实现效益，又能接受政策，执行任务。

　　《企业观察报》记者：中共十八届三中全会也提出，“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。淡马锡遵循商业的思考方式和操作规范，建立规范的公司法人治理结构，不干涉企业的具体经营，实现政企分开，这是淡马锡控股公司迅速发展的原因。淡马锡控股是如何在公司法人治理结构上实现政企分开的呢?

　　陈惠华：淡马锡控股从一开始就建立了董事会制度，财政部作为股东任命董事会成员，这一点跟上市公司一样。对于董事会成员来说，除了总经理与财政部或政府代表之外，其他几位都是独立董事，占绝大部分，而且这些独立董事都是来自私营企业，这样企业的决策可以避免受政府的干预。CEO由政府部门委派，但并不在淡马锡领取薪酬。这样一个开放的董事会结构保证了企业的透明运作，而且可以实现更好的商业效益。对于管理层的任命，董事会完全自己决定，可以从全球市场上公开选择。

　　另外，从历史上看，新加坡很早就是一个国际化的市场，因而在董事会治理结构上，更容易采用西方成熟的管理模式。中国的国企大多比较本土化，因此在借用西方公司治理模式时相对较慢。

　　中国需调整国企高管薪酬

　　在目前国企高管薪酬人为降低的情况下，中国有必要进行薪酬政策的重新调整，以降低腐败风险。

　　《企业观察报》记者：在中国的国企改革中，建立现代企业制度，完善公司法人制度是国务院国资委国企改革的重点，也取得了一些成就。但越改越觉得步入“深水区”，改革难度也越来越大，您怎么看这个问题?

　　陈惠华：中国首要的困难来自历史原因。据我了解，在国务院国资委成立之前，所有国企都是在国务院下属部委或地方政府的直接管辖下，这些国企并没有一个真正意义的老板，它们毫无股东与董事会概念，它们只对自己负责。2003年国务院国资委成立后，一夜之间，国企增加了两个层级，董事会和股东(国资委代行职责)，这两个层级也形成了权力斗争的来源。这种变化让国企难以一下子适应，要实现这一转变是需要一个过程的。

　　另外一个困难则来自政企不分。在某些地区，政府有着巨大的既得利益，或者未能摆正政府的角色，因而当地国有企业非常容易沦为职权滥用或者腐败的工具。

　　《企业观察报》记者：中国政企不分的表现之一，是国企高管和政府官员岗位互换。这种情况利弊如何?新加坡是否出现这种情况?

　　陈惠华：官员跟国企高管互换位置，好处是能保证公共政策的延续，但也将导致官员和企业高管的角色不分，引发政企不分的质疑，也容易造成国企高管和公务员之间工资级差问题的进一步复杂化。对于国企高管来说，如果薪水太少，就难以调动他们的积极性，他们甚至可以说，“收入这么低，怎么有积极性创造高业绩呢?”在目前国企高管薪酬人为降低至低水平的情况下，中国有必要进行薪酬政策的重新调整，以降低腐败风险。

　　在淡马锡控股及其他新加坡国企，由于政企划分很清晰，非岗位互换，国企待遇跟私企基本上没有区别，无论是股票还是期权，只要有助于提高人才竞争力，都是允许的。中国国企也应该尝试将公司业绩与国企员工的薪酬联系起来。

　　照搬淡马锡模式有害无益

　　考虑到中国国企改革的复杂性，其实施过程中需要更多配套的细节化措施。

　　《企业观察报》记者：为了实现国企的纯粹商业化，十八届三中全会提出了发展混合所有制经济，上海国资委的国企改革步伐较快，包括允许国企向私企大规模转让股权，私企可以成为国企第二大股东，您怎么看待上海国资改革的模式?

　　陈惠华：据我了解，上海、浙江等地是中国经济最活跃的区域，上海国资委从数年前就开始了多种市场化的尝试，在我看来，其操作也是最接近淡马锡模式的。上海如果允许民营企业成为国企的第二大股东，这将是很好的起点。考虑到中国国企改革的复杂性，其实施过程中需要更多配套的细节化措施，比如对信息及时公示，操作时小步快跑，应该会有显著的效果。

　　《企业观察报》记者：民企通过参股、控股或并购等多种形式依法参与国有企业的改制重组，这个过程中，如何才能避免国资流失?

　　陈惠华：即使在西方，不管是英国，还是新西兰，在很久以前，他们也曾经对国家项目进行了大量的投资，直到最近才渐渐撤资，完成了对关联企业的私有化程序。从20世纪80年代中期，新加坡政府就开始撤出一些国有资本，通过“私有化”和“私营化”，把一些领域退让给了私人资本和外国资本来经营，促进私营企业发展。在我2000年加入淡马锡之时，也直接参与了一些国有资产的退出。

　　从新加坡淡马锡控股的经验和教训中可以看出，建立透明的出售流程，确定正确的估计方法非常重要。倘若出售流程存在缺陷，治理不善，那么，政府金库很可能就出现漏损。另外，还要使用独立专业的服务机构进行监督，比如财务审计等。

　　《企业观察报》记者：中国很多地方的国资委和国企都在学习淡马锡模式，您觉得淡马锡模式对中国国企的改革有多大的借鉴意义?

　　陈惠华：每个国家都有权力选择适合自己的经济运营模式。在跟中国国资委、财政部和国企管理者的接触过程中，我对中国和新加坡的国企改革做过一定的比较。

　　新加坡是一个城市国家，只相当于中国的一个小城市，我们在决策时很快，而中国幅员辽阔，各地情况差异很大，因此，其国企改革不能一蹴而就。中国和新加坡从经济规模上、历史上、文化上等很多方面差异巨大，因此当外界频频质疑中国国企时，我认为国有企业还将在中国继续发挥战略作用。而许多非中央国有企业，实际上也发挥着如同地方政府一般的功能。因此，在中国推动国企改革是一件难度很大的事情。国务院国资委或者国企不应该生硬地模仿、套用淡马锡模式，而是要借鉴其精髓，即淡马锡关于国企的治理哲学和逻辑，包括问责制、如何界定政企角色区分等，这些对中国国企改革有明显的借鉴意义。无论如何，不管国有企业的使命是为国家还是为公共事务服务，也必须更多地以市场为导向。