破解地方化 司法改革路线图浮现

 本报记者 王峰 北京报道

    十八届三中全会后，新一轮司法体制改革正在积极酝酿。本报记者获悉，司法改革中最受瞩目的保障司法独立，将着力解决司法地方化问题。

    11月25日，中央政治局委员，中央政法委书记孟建柱在《人民日报》刊文《深化司法体制改革》，其中“确保依法独立公正行使审判权、检察权”部分的主要内容为，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，以及探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。

    “关于人、财、物的问题，应该说这次是一次根本性的改革，是真正的体制意义上的改革”，12月8日，中国政法大学终身教授陈光中在第一届卓亚法治论坛上说。

    统一管理非垂直管理

    从中共十五大提出司法改革开始，“依法独立公正行使审判权、检察权”便被写入每次党的全体代表大会报告。

    “目前我国是按照行政区划设立司法机关，这带来了司法地方化，影响了司法独立。十八大提出关于司法改革的方向性意见后，中央政法委即开始组织对新一轮司法改革的调研、论证”，接近中央政法委人士称。

    “人、财、物的分离问题，十六大已经提出来了，十六大到十八大，十年之久，这个问题认识上不一致，始终没有得到真正的落实。”陈光中说。

    “司法体制改革进行了十五年，解决司法的地方化问题第一次迈出了实质性的一步。”今年11月，最高法院司改办主任贺小荣撰文称。

    孟建柱在文章中称，“先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费”。

    这似乎印证了三中全会前法学界对司法机关“垂直管理”的期待。“但人财物统一管理并非垂直管理，也就是说，司法机关的人事是由省委管，而不是省级院管，特别是法院院长、检察院，不能由省级院直接产生”，上述人士称。

    其透露，省级以及省级以下司法机关的法官、检察官，今后可能由省、自治区、直辖市党委管理，由省区市高级法院、检察院提名，再由同级人大常委会任免。法院、检察院干警编制将由省级院统一管理、统一调度。

    “要根据每个地区人口、案件的分布情况，科学调配人员，解决不同地区法官、检察官忙闲不均的问题，以及上下级法官、检察官流动问题。”他说。

    然而，如果按照“省一级统一管理”的原则，省级及省级以下司法机关的法官、检察官均应由省级人大任命，但这一安排违反了《宪法》和相关法律，按照现有规定，法官、检察官，由当地人大机关，即同级人民代表大会选举产生。

    而一旦由省级院提名，再交由县、市级人大任命，“由于司法机关脱离了地方，很有可能在当地通不过任命”，有司法界人士担忧。

    在法院、检察院的财物统一管理方面。孟建柱在文章中提出，地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。

    “今后各级法院、检察院的工资、办公经费由省级财政负担。办案业务经费、业务装备经费由中央财政负责。追缴的赃款赃物，诉讼费用，由省级财政统一管理，上交国库。”上述接近中政委人士称。

    “现在据我知道，像比较富裕的一些地方，现在很怕这一条实现。”陈光中说，“比如深圳的法院就有人跟我讲，如果这么改，我们的经费肯定会下降，哪怕归到省里，省的拨款也不可能有现在那么多。”

    值得注意的是，司法机关人财物统一到省级管理后，“克服了地方化保护的问题之后，又可能因为省级司法机关的大权独揽，带来司法机关内部行政化的问题”，有司法界人士担忧。

    “可能需要比15年更长的时间”

    在司法管理体制改革中，最受社会瞩目的内容是探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。

    这一方案的提出，首先是为了解决司法资源不均的问题。“有的地方法院案件数量不多，有的则过多，造成忙闲不均，浪费司法资源；有的地方法院管辖区域过大，有的则过小”，12月初，最高法院司改办副主任蒋惠岭撰文称。

    在青海、西藏等地区，人数在10人左右的基层法院、检察院并不鲜见，甚至几年前，西藏一个县检察院只有3名工作人员。

    “在中西部地区人口少、地域小、案件少的县，可能不再设基层法院、检察院。相邻几个县的案件将集中到一个法院、检察院办理”，上述人士称，“如果几个县的面积较大或相隔较远，可以由集中起来的县级院设立巡回法庭或派出法庭审理”。

    对于司法地方保护的问题，现实中普通公众更寄望于“上面”。高级法院，甚至最高法院派出巡回法庭审理地方案件，由此被改革者纳入视野。

    这一方案同样被高层注意，派出法庭作出的判决，将具有所派出法院的效力，即高级法院派出法庭，视同于高级法院的审级，最高法院的派出法庭，则能够代表最高法院。

    但这一设想亦面对现有法律障碍，按照我国的诉讼法规定，案件审理实行级别、地域管辖原则，比如普通民事案件在基层法院一审，在中级法院二审，如果省级法院的巡回法庭介入此案，将造成高级法院受理了由基层法院一审的上诉案件。

    “司法管辖与行政区划分离的改革，与人财物统管不同，前面写的是‘探索’，所以在此轮司法改革中可能不会实现”，陈光中告诉21世纪经济报道记者。

    在蒋惠岭论述包括这两项改革内容的文章中，将“今后15年作为论述当前司法改革措施制定与实施的时间节点”，他甚至写到，“其实，有些措施从设计到确定，再到呈现效果，可能需要比15年更长的时间”。

    县法院或将不设行政庭

    “民告官”的行政案件是司法地方保护中最突出的问题，孟建柱在文章中提到司法管辖与行政区划适当分离时，即提出“通过提级管辖、集中管辖，审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件”。

    2007年在贵阳市中院成立了我国第一个环保法庭，如今环保法庭已覆盖了高级法院、中级法院和基层法院，实现了与行政区划的适当分离。

    而在行政案件中，“现有规定可以提级审理、异地审理，但并没有明确文件予以规定，属于法院的自由裁量”，中央财经大学行政法学教授高秦伟告诉记者。

    “老百姓起诉他所在县的县政府，所属市中级法院可以安排到该市内其他县异地审理，但还是在这个市的市政府的权力范围之内，效果可想而知”，中国政法大学终身教授应松年告诉记者。

    “自从《行政诉讼法》颁布之后，最高法院主张建立专门的行政法院，以此摆脱行政案件中的地方保护，但由于牵涉其他事项，这一主张并未得到中央政法委认可”，高秦伟告诉21世纪经济报道记者。

    可能的改革措施是推广行政案件提级管辖，将原本属于基层法院审理的行政案件提至中级法院审理，相应地，将本属中级法院的案件提至高级法院审理。“今后的基层法院可能不再设立行政法庭”，上述接近中央政法委人士称。

    知识产权法院却可能在行政法院之前“出生”。三中全会《决定》中称，探索建立知识产权法院。这并非出现在“推进法治中国建设”章节，而是出现在“ 深化科技体制改革”部分。

    “这一主张最早是由科技主管部门提出，针对的是知识产权保护的重要性和复杂性”，上述人士称。

    与四个级别、两审中止的普通法院格局不同，“知识产权法院可能会在较大的市，依托当地中级法院设置，而不会是独立的系统”，上述人士称。但和司法管辖改革一样，建立知识产权法院也在“探索”阶段。