看紧官员的嘴

　　近日印发的《党政机关国内公务接待管理规定》（下称《规定》），被称为“史上最细致的规定”，从工作餐的菜肴到用餐次数、陪同人数再到住宿的房型，覆盖了适用范围、接待单位、接待对象、接待项目、配套改革等接待管理的各个要素，规范了事前审批控制、事中规范、事后监督问责等接待管理的全流程。

　　这次《规定》给中央党校教授辛鸣的最大感受是，“要动真格了，一个字‘严’！”

　　26条规定中禁令就有38项。一个个明确具体的“禁止”、“不得”，将公务接待的方方面面列入负面清单。公务接待新规与2006年旧版规定有何不同，新规将如何看紧官员的嘴和腿，值得期待。

　　新版新特色

　　其实，公款宴请标准从建国起就有：从1949年10月1日的“开国第一宴”后，时任国务院总理周恩来就定下规矩，以后的国宴标准为“四菜一汤”。

　　1957年大年初一，毛泽东请40位党外人士到中南海开座谈会，招待他们的是一碗肉末挂面。

　　邓小平1975年重新“出山”不久，便在一次高级干部会议上强调：“像我们这样的人，到下面去调查研究，不要给地方干部增加负担，不要搞什么招待，生活方面特别是在吃的问题上，我看西红柿炒鸡蛋就不错了。”

　　真正以文件的形式确定下来是在1989年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国内公务活动中严禁用公款宴请和有关工作餐的规定》，对国内公务活动中公款宴请和有关工作餐问题做出八项规定。2006年则将范围扩大，印发《党政机关国内公务接待管理规定》。

　　新一届领导人上台后，对规范公务接待密集出拳。2012年12月4日，中共中央总书记习近平主持召开中共中央政治局会议，审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。此后，《关于严禁中央和机关使用“特供”“专供”等标识的通知》、《中央和国家机关会议费管理办法》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》先后发布。

　　此次印发的《规定》，最大特点在于“细化”。全文26条条文里，一共提出了38项禁令，涵盖接待活动食、宿、行、迎、送、预算、报销等一系列环节。

　　对比2006年印发的《党政机关国内公务接待管理规定》，新版《规定》的内容有了大幅修改和增添，修订后共26条，15条为全新内容，7条有大幅修改，余下4条没有变化。

　　首先修订的就是对“国内公务”的定义。在2006版本中写道：“本规定所称国内公务，是指出席会议、考察调研、学习交流、检查指导、请示汇报工作等公务活动。” 这次，公务活动的范畴新增了“执行任务”一项。此外，新规还将适用范围扩大到国有企业、国有金融企业和不参照公务员法管理的事业单位。

　　“目前有些地方的公务接待，不但标准混乱，而且范围也不明确。现在有些公务接待，已经演变为用公款为对方的消费埋单。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明说。

　　新版《规定》对官场“迎来送往”也进行更加细化的约束，2006年只笼统地要求“接待单位不得在机场、车站、码头和辖区边界组织迎送活动”，现在根据现实情况补充强调“不得跨地区迎送，不得张贴悬挂标语横幅，不得安排群众迎送，不得铺设迎宾地毯；地区、部门主要负责人不得参加迎送” 。

　　这次最为细化的是对陪餐人数的要求：“接待对象在10人以内的，陪餐人数不得超过3人；超过10人的，不得超过接待对象人数的三分之一。”

　　“如果规则本身笼统模糊，执行效果难免出现偏差。因此，这次最大的创新就是多个关键环节都说清了什么叫合规，什么叫违规，不存在理解偏差的空间。”中央党校党史教研部副主任谢春涛说。

　　但中共中央党校教授辛鸣也表示：“其实制度应该细化，但是制度不能无限细化。如果我们把点什么菜都写进制度里面，这就闹了大笑话了。应该在使用经费方面把标准定下来，比如允许花多少钱吃饭，标准定下来之后，至于点什么菜就不要求了。”

　　不过，也有让人不解的修改，比如，在2006年的旧版中规定要求“一般不安排宴请”，但这一条在新规中并没有体现，只规定了工作餐的标准。

　　向地方取经

　　对这些规定的细化并非凭空产生，其中很多要点吸取了地方实践的经验。

　　新规要求“接待单位应当如实填写接待清单，并由相关负责人审签。接待清单包括接待对象的单位、姓名、职务和公务活动项目、时间、场所、费用等内容”，这学习的是被称为“全裸乡政府”的四川巴中市巴州区白庙乡。近年白庙乡开始向社会全面公开各项经费开支，来白庙乡的上级部门人员与以往相比减少了一半，即使来了，70%以上的客人都是来去匆匆，没有在当地吃饭，不得不在乡政府就餐的人也会主动将伙食费留下。当地领导认为，“裸账”让很多客人望而生畏，生怕自己的费用开支被公示在网上，因此，来的人也少了，“吃白饭”的情况几乎没有了。

　　新规中还提出“工作餐应当供应家常菜，不得提供鱼翅、燕窝等高档菜肴和用野生保护动物制作的菜肴，不得提供香烟和高档酒水，不得使用私人会所、高消费餐饮场所”，这学习的是温州。早在2012年的温州市《改革和加强公务接待管理的通知》、《落实公务接待“三严四禁”规定实施细则》里，不仅把鱼翅列为禁止菜肴，野生黄鱼、鲍鱼、鱼翅、辽参，茅台、五粮液等高档酒、各类进口酒以及高档香烟，也不得上桌，但燕窝不在其列。可见对于什么是“高档菜肴”地方到中央并没有统一规定。

　　除了向地方取经，新规也有对原来中央政策的延续补充。比如“要求住宿用房以标准间为主，接待省部级干部才可以安排普通套间。接待单位不得超标准安排接待住房，不得额外配发洗漱用品”等等。

　　早在2007年开始实施的《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》就规定，中央国家机关工作人员出差实行定点住宿。住宿标准是副部长级人员住套间，司局级人员住标准间，处级以下人员两人住一个标准间。

　　事实上，在这份管理办法里还有更为细致的要求，“在此期间，出差人员住宿主要以各地区、各单位的内部宾馆、招待所为主。内部宾馆、招待所接待条件不具备的，一般应住宿社会上三星级及三星级以下的宾馆、饭店。”

　　犯了怎么办

　　通过对比可以发现，尽管进行了大修改，但是新规与2006年的版本相比，依然可以说是一脉相承。2006年版的《规定》为什么没有很好地贯彻下去？

　　这与接待制度规定中缺乏有效的外在监督不无关系。对比国外乃至香港等公务接待规定，无不有着严密的责任追究制度。2010年新西兰住房兼渔业部长因违规购买两瓶葡萄酒被勒令辞职；前香港廉政公署一把手汤显明因喝茅台受到戒奢警告；而芬兰中央银行的高官因为公务接待中多上了一道鹅肝而黯然下台。在这些国家和地区中，官员消费的每一道菜品都要在网上公示并接受监督，而不是拿回单位自行报销了事。

　　这次新版《规定》，在监督机制上有了新的表述。

　　去年中央八项规定出来后，官员们不敢到外面大吃大喝，很多机关招待开始回到食堂，重新为食堂进行豪华装修。这一次规定强调，“各级党政机关不得以任何名义新建、改建、扩建内部接待场所，不得对机关内部接待场所进行超标准装修或者装饰、超标准配置家具和电器。推进机关内部接待场所集中统一管理和利用，建立资源共享机制”。

　　对于此前“上有政策，下有对策”的状况，辛鸣认为，这一次倒过来了，是“下有对策，上有政策”。

　　与旧版规定相比，新规在监督方面的表述更加严厉。不仅要求县级以上单位公布公务接待的情况，接受社会监督，各级党政机关也被要求将国内公务接待工作纳入问责范围。且明确规定“在必要情况下还将追究刑责”，而此前的表述是要“严肃处理”。

　　《规定》要求县级以上党政机关公务接待管理部门会同财政部门按年度组织公开本级国内公务接待制度规定、标准、经费支出、接待场所、接待项目等有关情况，接受社会监督。

　　但据以往的经验，公务接待消费在接受群众和社会舆论监督方面，步履缓慢而艰难。在温州这份被认为“史上最严”的标准里，还有人指出，规定仅要求工作餐，但对公务宴请并无规定。

　　2008年11月，辽宁沈阳市民、律师温洪祥向沈阳市政府提出信息公开申请，要求相关部门公开办公费、招待费、差旅费等财务账目，他的申请虽然被受理，但同时被告知“政府部门财务信息极其敏感，(公开)难度极大，这个公开可能不会一蹴而就，结果可能不会太乐观”。

　　此外，国家行政学院教授竹立家指出，“公务接待的细则出台了，但是财务制度没有及时跟上，钱还是这些人管着，请客吃饭还是靠‘领导一支笔’，相关规定就大打折扣了。”■