重庆两江审批不过江

　　12月9日，重庆市政府正式将283项市级行政审批等管理事项和权限下放两江新区，两江新区由此获得了比较完整的省级政府经济项目审批权限。为此，两江新区管委会打出一条颇为直白的口号——“两江审批不过江”，以此来阐释两江新区获得的众多省级审批管理权限对于企业的利好。

　　对于在新区投资的企业而言，这意味着包括工商登记、投资项目核准、税收优惠审批在内的诸多手续都能在新区政务中心一条三十来米长的通道上“一步到位”；而对于两江新区而言，项目从落地到投产或许都能快上“半个身位”。

　　两江新区成立三年多以来，关于新区何时能成为一个行政区的疑问，外界从未间断，犹如上海浦东和天津滨海；而从目前的形势看，整合行政区将涉及百余名厅官、千余名处级干部，在这样的大动作短期难以成行的情况下，两江新区扩权与减权的布局亦不失为体制改革向前迈进了一步。

　　发展“药方”

　　2012年11月26日，重庆市人大财政经济委员会在重庆市人大常委会的一次会议上作了《关于两江新区开发开放情况的调研报告》，此时两江新区已成立两年多，这份调研报告可谓是新区的一份“体检报告”。

　　上述报告指出，两江新区跨三个行政区，开发区内拥有市级和区级多个开放开发平台，统筹协调的任务相当繁重。“3+1”、“1托3”开发运行模式总体上适应两江新区开发开放初期实际需要，实现了“摩擦小、力矩大、活力强、见效快”。但是，两江新区管委会统筹能力不够强的问题也比较突出，不能一竿子插到底，使决策不能更果断、更迅速、更便捷。

　　两江新区“不能一竿子插到底”的问题与其在行政格局中所处的地位有关。从行政体制角度考量，两江新区管委会在行政级别上虽为副省级，但其机构性质是重庆市政府的一个派出机构，就法理意义而言，涉及经济事务的审批权、管理权应由重庆市政府的各个组成部门和直属机构具体执行。

　　如果这种格局延续下去将造成这样一种局面：两江新区成功引进一个项目后，投资项目核准权在发改委手中，税收优惠的返还由财税部门执行……而两江新区的具体操盘者新区管委会则处于一个较尴尬的地位。

　　对于两江新区的发展中存在的问题，中共中央政治局委员、重庆市委书记孙政才给出的“药方”是放权。在2013年9月举行的中共重庆市委四届三次全会上，孙政才强调，要通过体制机制调整最大限度放权，为两江新区大开发、大开放创造更好的条件。“要按照‘新区事情新区办’的原则，赋予两江新区更大的开发建设管理权限，在经济发展、开发建设、财政体制上实行最大限度的放权，做实两江新区开发职能。有关部门和单位要顾全大局，正确处理局部利益和全局利益的关系”，孙政才在上述会议上说。

　　两江新区管委会副主任郝明在接受经济观察报记者采访时表示，目前两江新区和重庆江北、渝北、北碚三个行政区各有分工，三个行政区负责行政与社会事务，两江新区主要负责经济发展和开发建设。因行政主体多元、管理体制各异、利益格局复杂，如何保障新区高效运作是国内各新区遇到的普遍性难题。

　　郝明说，重庆市委市政府对两江新区亦寄予厚望：两江新区今后五年年平均经济增速要高于全市平均水平的50%，2015年经济规模要达到全市总量的20%左右。每年实际利用外资规模要保持在全市总量的1/3左右；要实现这些目标，需要在体制机制上动脑筋，需要在职能职责上做文章。

　　应放尽放

　　两江新区管委会副主任郝明告诉经济观察报记者，自两江新区成立以来，重庆共进行过3次集中放权。第一次是在2011年9月，重庆市政府出台文件，集中授予两江新区52项市级审批管理权；2012年4月两江新区政务中心成立以后，13个入驻新区市级部门共委托或授权行政审批权118项；最近的一次则是2013年12月9日，重庆市政府下发《关于向两江新区下放市级行政审批等管理事项和权限的决定》，授予两江新区283项市级审批管理事项。

　　两江新区管委会方面提供的资料显示，2011年9月，重庆市政府印发《关于授予两江新区管委会部分市级行政审批管理权限的通知》，明确对两江新区授予市发改委、市经信委、市财政局、市城乡建委等13个市级部门52项行政审批管理权限。

　　2012年2月，重庆市政府第119次常务会议决定，在两江新区设立具有市级审批权的政务中心，市规划局、市国土房管局、市环保局、市国税局、市地税局、市工商局等8个市级部门先后设立两江新区分支机构并入驻政务中心；市公安局、重庆外汇管理部、市公安消防总队3个市级部门及经济运行局、建设管理局、财政局3个管委会内设职能部门在政务中心设立了办事窗口。至此，新区已履行118项市区两级行政审批管理事项。

　　两江新区政务中心常务副主任林海介绍，最近下放的283项市级审批管理事项涉及企业生产经营134项，企业投资84项，社会管理26项，资质资格认定22项，企业注册登记11项，人事管理等其他6项，基本覆盖了两江新区开发开放涉及的所有重要审批领域。“除了涉及中央权限，涉及中央和市级专项资金分配，其他的与两江新区建设关联度不高的权限以外，都尽可能的下放给了两江新区”，林海说。

　　经济观察报记者通过梳理两江新区获得的具体审批权限发现，其中相当部分可谓各个职能部门的“实权”，也有相当部分直接涉及到资金的征收和使用。其中包括，由重庆市发改委负责的企业投资项目核准、外商投资项目核准；重庆市城乡建委负责收取和使用城市建设配套费；重庆市规划局负责的建设工程规划许可……

　　扩权与减权

　　包括两江新区在内，国内一些“非行政区”的新区近年来均有“扩权”的举动，在扩大新区管委会管理权限、破解经济开发区和行政区划的矛盾同时，对新区内的企业亦是一种利好。

　　2013年4月，云南省提出滇中聚集区（新区）的规划，规划中确定授予新区管委会省级行政审批管理权限；12月初，成都天府新区成都片区管理委员会开始直接管理成都市双流县12个镇及华阳街道部分区域，天府新区成都管委会被赋予这些区域的社会管理、公共服务的职能。

　　然而，对众多“非行政区”的新区而言，如果只是将行政审批管理权限从省级行政部门“下移”到新区管委会，很难说是对市场和企业的“松绑”。

　　12月11日，经济学家吴敬琏在央视财经论坛上说：“企业登记在上世纪80年代的时候大概盖40个图章就行了，到了本世纪初普遍要盖100多个图章，这就是经济学说的造租运动。因为审批就是一种寻租，多一个图章就多一份寻租的机会，权力和利益就在里面。”

　　从两江新区看，其管委会的扩权也是为自我“减权”创造条件。

　　两江新区采取一种类似“大部制”的方式承接重庆市级审批权，从而优化了审批程序，缩短了审批时间。

　　据两江新区建设管理局副局长郑勇介绍，两江新区建管局就承担了国土、建设、市政、交通、安监、林业等9个市级部门审批职责，此次承接放权之后，建管局对行政审批事项进行整合，取消、合并、调整了20项审批事项。其中就包括，对建设项目初步设计的人防、消防、主体结构审查进行了合并。

　　12月10日，重庆市委常委、两江新区管委会主任凌月明在“向两江新区下放市级行政审批等管理事项和权限的专题会议”说，两江新区将创新制定审批标准，切实提高审批效率，真正实行集中审批，积极探索网上审批，先行先试，以改革创新的精神高效行驶好市级行政审批和管理权限。

　　据悉，重庆正谋划减少投资项目审批、减少生产经营活动审批事项、减少资质资格许可、减少行政事业性收费、减少工商登记前置审批的行政审批改革，两江新区将“先行先试”。

　　重庆市社科院产业经济与企业发展研究所所长王秀模在接受经济观察报记者采访时说，“一级管一级”是计划经济的做法，市场应该起到决定性的作用，审批应该是有限的，两江新区“扩权”亦是新区改革创新的一个重要举动。