内蒙古准格尔旗“中国煤炭第一县”的复垦困局

　　11月11日，内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗的刘勇、付四旦、杨存蛇等十几位村民，从四面八方返回他们曾经的家园——准格尔旗暖水乡昌汉素村付家阳坡社（村民小组）。

　　他们生存了几代人的这个村落，经过持续数年的大规模露天采煤，已变得满目疮痍、面目全非。

　　直到现在，村民们仍搞不清楚当初“临时用地，永久补偿”的意思，问过很多部门，均没有给出合理解释。无数次的“回家”，只有触景生情与老泪纵横。

　　“地没了，村子散了，我们何时才能回家？”付家阳坡社社长杨存蛇喃喃道。

　　一个村庄、3000多亩耕地，

　　被“临时征用”最久达六七年

　　“煤采完后，就把地给你们整理得平平的，到时候更适合耕种。”付家阳坡社的村民始终没有忘记食联煤矿与暖水乡政府征地时的口头许诺。

　　食联煤矿本是当地民营煤矿，曾数易其主，矿界范围覆盖了整个付家阳坡社以及周边其他社的部分土地。2009年底，上海绿地集团旗下的矿业公司正式全面接收。

　　据村民介绍，2006年到2009年，在货币补偿与土地复垦的“双重诱惑”下，付家阳坡社分两次临时出让了所有土地，包括耕地、林地、草地和宅基地等。其中，2006年临时出让的主要是宅基地，当年8月，暖水乡政府、乡国土资源所与村民签订了“搬迁补偿协议”；而2009年临时出让的则是村里剩下的所有土地，包括耕地、林地、草地、宅基地等，但大部分人没见过任何与此相关的协议，而是由社集体按人头、每人名下的耕地亩数等分发了补偿款。

　　一位不愿意透露姓名的村民向记者提供了一份2009年11月10日食联煤矿与付家阳坡社7位村民代表所签的征地协议（下称“2009年征地协议”）。协议显示，当期被征用土地3055.9亩，征地总价款2900多万元。

　　杨存蛇告诉《中国经济周刊》，两次临时出让土地，全部算下来，大约每人有20万元左右的补偿，一个三口之家大约可以领到60万元。

　　最终，付家阳坡社全体178位村民选择了“集体移民”——多数村民到准格尔旗下辖的薛家湾镇、大路新区、沙圪堵镇等地安家落户，有的则搬得更远，到了鄂尔多斯市区东胜等地。

　　一场看起来很美的“集体移民”，问题在几年后显现。

　　杨存蛇告诉《中国经济周刊》，2009年社里大部分人选择到附近的沙圪堵镇买房，一套100多平米的房子加上装修估算得40万元，再加上这几年的花销，一家三口大概60万元的补偿款基本就见底了。

　　去年至今，付家阳坡社全体村民多次向准格尔旗有关部门反映，希望能依据《准格尔旗煤炭采区居民搬迁补偿及补贴办法（试行）》（准政发【2005】125号）文件落实村民的养老保险、土地收益补偿等4项权益，但一直没有得到回应。

　　2012年10月15日，准格尔旗矿区居民搬迁补偿办公室专门召开了“关于解决食联煤矿有关遗留问题”的专题会议。村民提供的会议纪要显示，“确实存在部分土地没有给付2006—2009年土地收益补偿”。

　　除了竭力争取“应得的补偿”，付家阳坡社村民还提出了让食联煤矿返还临时用地的要求。

　　据村民反映，2006年、2009年煤矿两次征用了社里3000多亩耕地，目前“还没有返还一亩。”

　　准格尔旗人民政府2012年12月12日下发的《关于批转地表浅层采矿临时用地工作方案的通知》中要求：每期采矿用地使用期限不超过两年，完成采矿和土地复垦的实施周期不得超过五年。

　　村民认为，据此文件，煤矿“早该把地还给我们了”。因为，付家阳坡社的土地被临时征用，如果按照暖水乡政府、暖水乡国土资源所与村民签订“搬迁补偿协议”的日期2006年8月算起，已过去了7年多时间；即便按照鄂尔多斯市政府核发的鄂政土发（2007）76号临时用地批件的时间来计算，也已过去了6年之久。

　　但在村民提供的2009年征地协议中，除了明确约定的征地面积、补偿总价和拆迁时间外，记者没有发现关于土地复垦、土地归还以及失地农民后续生活等方面的内容。

　　无人复垦？！

　　“一边是深坑，一边是高山；沟越挖越深，山越垒越高。”在曹羊线公路的东侧，村民付四旦手指远处的排土场向记者抱怨，“根本不管标高，一直往上排土，完全不复垦。”这里就是他们原来的家园——付家阳坡社。

　　据记者了解，排土场是指矿山采矿时将风化岩土、坚硬岩石等废弃物集中堆放的场所；按照有关规定，排

　　土场的高度不能超过某一高度，即标高；露天煤矿的排土场区域一般也是将来的复垦区域。

　　不管是今年3月1日正式施行的、由国土资源部制定的《土地复垦条例实施办法》，还是早前的《内蒙古自治区土地复垦实施办法》、2007年内蒙古自治区国土资源厅《关于对鄂尔多斯市人民政府开展露天开采煤炭资源临时用地试点方案的复函》，都提出了“边生产、边建设、边复垦”的土地复垦原则。

　　付家阳坡社村民认为，食联煤矿明显违背了相关法规，再加上政府部门监管缺失，导致村民无家可归、无地可种。

　　昌汉素村村委会主任李占文告诉《中国经济周刊》，自己曾数次前往食联煤矿的两个排土场查看，见到的情形让他颇为不满，“上面就没有表土，不按规范程序走，都把表土埋到了下面。没有表土，上面都是石头，地怎么耕种？”

　　李占文所说的“规范程序”在上述文件中都有严格规定。其中，准格尔旗人民政府《关于批转地表浅层采矿临时用地工作方案的通知》明确规定：先将表土剥离，剥离的表土单独排实堆放，用生物措施进行防护，不得挪作他用……待排土场达到规定的标高形成平台时，要进行整平，然后再覆盖表土，最后进行细整平，表土厚度不少于1米……

　　由于食联煤矿的标高数据一直对村民保密，村民只得委托呼和浩特市的专业机构前来测量，结果发现两个排土场的标高分别高出21米与22米。在村民的一再追问下，暖水乡政府领导承认“超出了几米”。食联煤矿为此领到了“70万元的罚单”。

　　为了让矿方履行复垦义务，从去年开始，付家阳坡社的村民开始多次阻拦矿方施工。最终，食联煤矿被迫于去年9月份正式停产。

　　“前两天又开始动工了，说是政府让强制灭火，其实是打着火区治理（编者注：指为了保护煤炭资源、保障煤矿生产安全，企业对煤炭自燃现象进行的治理）的名义在生产。”刘勇愤然表示。

　　在煤炭行业浸淫多年的付四旦推测，最多两个月，付家阳坡社最后那点煤将被掏空。“煤挖完，煤矿撤了，谁给我们复垦？”村民们焦急地说。

　　食联煤矿：土地复垦已全部通过验收

　　在食联煤矿办公区，技术部工作人员党明博明确向《中国经济周刊》表示，“土地复垦工作已结束，全部通过了验收”。当记者提出希望查看“土地复垦方案”时，党明博以方案不在为由拒绝了记者的要求。

　　记者随后前往准格尔旗国土资源局。在该局土地整理中心，记者见到了今年3月21日鄂尔多斯市国土资源局下发的“鄂国土资发（2013）45号”文件，文件形成意见二中注明：经专家组审查同意准格尔旗食联煤炭有限责任公司煤矿露天开采及火区治理一期项目临时用地中39.6585公顷土地复垦通过验收……

　　准格尔旗国土资源局副局长张金玺表示：“从初验到复验我都参加了，标高、表土层厚度都达标，是严格按照复垦方案实施的。”

　　按照《土地复垦条例实施办法》第四章第35条规定：负责组织验收的国土资源主管部门应当会同同级农业、林业、环境保护等有关部门，组织邀请有关专家和农村集体经济组织代表，依据土地复垦方案……进行验收……第36条规定：土地复垦阶段验收和总体验收形成初步验收结果后，负责组织验收的国土资源主管部门应当在项目所在地公告，听取相关权利人的意见。

　　这次验收是否履行了上述程序？张金玺副局长承认，验收没有邀请农村集体经济组织代表参与，也没有公告，计划在返还土地时再邀请。

　　11月中旬记者在准格尔旗采访时，李占文与付家阳坡社的村民并不知道复垦验收已获通过。李占文告诉《中国经济周刊》，在今年六七月份召开的市、旗、乡、村四级扶贫工作会议上，自己曾向与会的领导提出“希望参与土地复垦验收”，后来鄂尔多斯市国土资源局的一位副局长还当面夸奖自己的建议提得好。

　　11月12日下午，《中国经济周刊》记者前往鄂尔多斯市国土资源局采访，希望见到参与食联煤矿土地复垦验收的有关人员。在该局土地利用中心，一位工作人员以“具体分管人员全部下乡，手机不清楚，回来时间不确定”为由回绝了记者。记者将自己的手机号留给工作人员，希望相关负责人能予复电，但至发稿时，没有接到电话。

　　市场低迷下的煤矿“大坑”

　　从工业密集的沙圪堵镇，到整洁靓丽的旗政府所在地薛家湾，再到塔吊林立的大路新区，准格尔旗的富裕令人惊叹。而丰裕的煤炭资源与庞大的产能毫无争议是这个西部旗县的“澎湃动力”。

　　2012年，准格尔旗完成煤炭产量2.64亿吨，财政收入达到了242.9亿元，县域经济基本竞争力名列全国百强第10位。作为中国最大的产煤县，准格尔旗去年的煤炭产量占到了“中国煤炭第一大省”内蒙古的1/4、“中国产煤第一大市”鄂尔多斯市的近45%。

　　虽然煤炭市场持续低迷，但今年的准格尔旗政府工作报告中明确提出：2013年煤炭产量将达到2.7亿吨以上。

　　记者从准格尔旗煤炭局规划技术股了解到，准格尔旗现有露天煤矿62座，证照齐全的有55家，井田面积510.911平方公里，占到全旗国土总面积的1/15。

　　正是由于露天煤矿遍布全境，2012年，准格尔旗在全国率先成立了隶属于旗国土资源局的“矿区环境恢复治理中心”，以应对复杂多发的矿区土地复垦问题，然而成效并不明显。

　　据媒体报道，此前，在鄂尔多斯市召开的“矿区土地复垦与生态修复”论坛上，有专家直指采矿企业在土地复垦方面投入不够。

　　早在2007年4月19日，鄂尔多斯市国土资源局就印发了《露天开采煤炭资源临时用地试点方案实施办法》，对土地复垦费用作出规定：临时用地复垦费标准首批2000元/亩，往后逐年加收，但复垦费总额不得超过10000元/亩。

　　“准格尔旗属西部脆弱生态区，现在复垦每亩收1万元，之前更少，那些大坑就是每亩10万元都未必能修复好。”之前兼任矿区环境恢复治理中心主任的准格尔旗国土局副局长刘少杰坦言，“旗政府虽然很重视，但煤炭市场低迷，许多煤矿停产，现在联系负责人都很困难。”

　　以前述食联煤矿为例，准格尔旗国土资源局土地整理中心提供的数据显示：露采一期临时用地69.5公顷，缴纳保证金312.75万元；二期临时用地24.79公顷，缴纳保证金152.38万元；火区缴纳保证金127.03万元。

　　准格尔旗一位不愿透露姓名的官员表示，别说是区区的几百万元，如果按照复垦方案治理并通过验收，没有上亿元的资金是不可能完成的。所以很多煤矿采取了粗放式复垦，甚至不去复垦，压根也不打算拿回保证金。

　　刘少杰从另一个角度印证了上述官员的说法。他直言，“现在还没有拿到保证金的煤矿，主要是都没有达到复垦的要求。”

　　位于准格尔境内的黑岱沟露天煤矿隶属于神华集团，堪称中国第一大露天矿。之前曾有媒体报道，作为复垦的典范，神华集团先后投入30.65亿元，对黑岱沟、哈尔乌素等露天矿进行土地复垦与治理，但效果并不理想，复垦后的土地利用率并不高。

　　昌汉素村是准格尔旗露天煤矿较为集中的地区之一，该村境内有食联、安家坡、如意苏家沟等7座露天矿，全村60%的土地已被征用。李占文表示：“相比其他矿，如意苏家沟复垦做得还不错，但按要求也不达标。地都成了这样，以后村民该如何生活！”

　　在准格尔旗国土资源局的官网上，一篇题为《准格尔旗土地利用现状及存在的问题》的文章曾指出：准格尔旗后备土地资源严重不足，人地矛盾十分突出。鉴于此情况，建议在鄂尔多斯市所辖其他旗区补充耕地，从而在全区范围内实现“占补平衡”。

　　耕地紧缺在准格尔由此可见一斑。眼下，一边是煤炭市场低迷大量露天矿停产，另一边是复垦与归还农民土地的遥遥无期。刘少杰表示，“我们只能是督促，如果矿方挖下坑不管了，旗里准备采取连片治理的办法。”

　　对于复垦与治理的巨额投入是否由旗政府买单，刘少杰没有回答。