新型城镇化战略指引城市规划新理念

　　李万峰

　　与以往的城镇化道路不同，新型城镇化不再是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，意味着经济形态和生产力布局的新调整和新变化，能够从根本上加快发展方式转变，促进中国经济的升级改造。

　　当前，面对新型城镇化过程中的资源约束、环境污染、交通拥堵等一系列问题，我们迫切需要重新认识城市的性质，转变城市规划建设的思路，在城市规划建设实践中贯彻“生态文明”理念，保障新型城镇化进程的健康发展，切实促使中国经济升级的完美转型。

　　生态文明理念对城市规划建设提出新要求

　　党中央明确提出建设生态文明和用新型城镇化促使中国经济升级的要求，丰富了文明和发展的内涵，具体来说就是要求以生态文明理念推动城市建设管理和发展的思想大解放，牢固树立绿色价值观、生态政绩观，实现人与城市、自然的和谐统一和永续发展，实现生态文明与中国经济升级相结合的发展模式。这自然就对城市规划建设管理提出了新任务、新要求。

　　当前，需要以国家大力推进生态文明和用新型城镇化建设促进中国经济升级改造为契机，正视北京城市规划建设中的问题，改进现有的规划方法和技术体系，转变城市规划理念，把“生态文明理念”嵌入到城市规划建设体系当中，用新型城镇化建设的新理念指引城市规划建设新思维，大力推进以首都北京为代表的“生态文明”城市建设，促进中国经济升级改造。

　　城市规划建设的历史特征

　　新中国成立六十年来，我国的城市规划与建设取得了巨大成就。城市面貌焕然一新，基础设施逐步完善。但是，随着城市空间的不断拓展，我国城市发展也面临交通拥堵、环境承载力不足、能源消耗过大、区域发展不平衡等一系列问题。以首都北京为例，造成这些问题的原因从根源上讲可以归纳为以下三个方面：第一，工业化时代的城市规划与建设思想对现代城市发展的影响。第二，前苏联规划方案的影响。第三，传统城市化的快速发展。改革开放以后，中国进入了快速城市化时期，北京的城市人口快速膨胀，加剧了城市人口与空间的矛盾。这对北京的规划建设带来巨大的冲击。

　　我国现有的城市规划和建设问题有着深刻的历史渊源，具有明显的工业化时代的城市发展特征和特定时期的历史印记，并在一定程度上形成了当前我国大多数城市发展的“路径依赖”。

　　城市规划建设中存在的主要问题

　　如前所述，受制于以前我国城市发展轨迹和规划指导思想的影响，目前我们在城市规划建设领域面临几个突出问题：

　　1．城市规划建设中的生态导向薄弱。

　　科学发展的基本要求是坚持经济效益和环境效益的统一。但是，由于环境效益属于公众利益范畴，在很多情况下是以社会大众为受益人，没有明确的受益群体，在没有外部监督和约束的情况下，这样的公众利益容易被忽视。而经济利益往往都有明确的受益人群。因此，在经济效益和生态效益相冲突的时候，生态效益往往被弱化。除此之外，生态效益往往是一种长期效益，是一种不容易引起重视的“隐效益”，而经济效益是可以预测和计算的显效益。两者相比，“隐效益”也往往被忽视。

　　2．城市规划对公共资源在空间和部门的合理配置引导不足。

　　以首都北京为例，城市规划对公共资源在空间和部门的合理配置引导不足，造成了北京居民居住和就业的严重分离，这种局面增加了城市的通行成本和交通拥堵。交通流量过大和交通拥堵带来的大气污染问题，已经成为北京城市环境的突出问题。这一问题在“绿色北京”和“美丽北京”建设中必须引起足够重视，同时对我国其他城市的建设和发展有相应的警示意义。

　　3．对如何在城市规划建设中贯彻生态理念存在认识误区。

　　城市环境总体上来说是一种人工环境，人类的经济建设活动已经完全改变了城市空间的原有生态面貌。在城市规划建设中，人类很容易按自己的意图和理解来规划建设城市。而对城市生态环境的理解常常存在误差，导致在城市规划建设中违背生态理念的行为经常发生。例如：在城市建设中过度强调地面硬化，而忽视雨水下渗不足对生态环境的影响；河道治理中只重视河道硬化，而忽视河道生态恢复；在园林绿化工作中过度强调美观，强调整齐划一，而忽视植物生长的自然状态和秩序；在规划建设中，注重美观气派，而忽视节能环保，忽视光污染问题等。

　　以生态文明为导向的城市规划建设的新理念

　　新型城镇化的提出和打造中国经济升级战略的推进，意味着对城市规划建设需要进行生态文明理念下的新指引。随着经济社会的不断进步，后工业化时代逐渐到来，城市的性质已经悄然发生了变化。城市不再仅仅是一个生产中心和生产空间，而是越来越成为人类的生存空间和文明传承的空间。

　　面对时代变革和城市性质的变化，城市发展的需要从“生产中心”和“生产服务中心”，向综合性的 “生产中心”、“生活中心”和“文明中心”转变。要把城市建设成为生产力发达，适宜人类居住，环境优美，文明得到继承和发扬的社会空间。在城市规划和建设中要抛弃“唯生产空间”的思想，要更加注重合理利用城市空间，注重城市的可持续发展，注重人居环境和城市环境的改善，注重文明的继承和发扬，综合考虑生产、生活和环境建设的关系，综合考虑生产设施、生活设施、文化设施的配套，注重各种设施建设的区域平衡，构建一个“人与城和谐”的社会空间。这就需要首先创建一个生态健康的城市环境，这是 “人与城和谐”的基础条件。

　　以生态文明为导向的城市规划建设的新思路

　　以生态文明为导向的城市规划建设的基本目标是：以生态理念为指导，把城市建设成一个“人与城和谐”的社会空间。为实现这一目标，需要注意已下几点：

　　1．重新认识城市空间，强化城市规划的生态化导向。

　　在今后的城市规划和建设中要重新认识城市的功能，按照“生产空间”、“生活空间”、“文明空间”的复合体来规划建设城市，综合考虑生产、生活和环境建设的关系，综合考虑生产设施、生活设施、文化设施的配套，注重各种设施建设的区域平衡，构建一个“人与城和谐”的社会空间。

　　2．在城市规划中重视人口疏解对城市生态环境的影响。

　　人口疏解应该从两个方面来理解。人口疏解一方面是指居住人口疏解，即：通过旧城拆迁改造，把老城区中过密的人口分离出来，转移到其他城市就业；另一方面，人口疏解还应该包含就业人口疏解。为了减轻中心城区的拥挤情况，要控制人口疏解地区的开发强度，控制就业人口密度。按照新型城镇化与打造中国经济升级版的新要求与新思路，调整城市空间结构和划分次区域，实施分区域的城市发展策略，统筹区域及城乡产业的协调发展，积极推动一些产业新城的转移和集中，引导培育城市新的经济增长极，吸引居住人口和就业人口的双转移。

　　3．在新城建设中坚持紧凑型城市。

　　尽管城市的中心城区开发强度很大，但是，目前新城建设刚刚起步，开发强度还很不足。在新城建设中要避免走中心城区的建设老路。在新城规划建设中要坚持紧凑型城市理念，用足城市存量空间，减少盲目扩张，坚持土地的节约利用，节约基础设施和公共服务成本；要使城市建设相对集中，密集组团，生活和就业单元尽量混合，缩短城市通勤距离和时间；提供多样化的交通选择方式，优先发展公共交通，鼓励自行车、步行；住房上给居民更多选择，在不同社区，提供不同类型、价格的房屋，满足低收入阶层需要，保证各阶层混居；提倡节能建筑，减少基础设施、房屋的建设、使用成本。提高城市的运行效率，保持城市肌理健康，节地节能，让城市回归到“以人为本”的路子上来。

　　4．树立动态规划理念，保持城市规划对城市环境变化的灵活适应。

　　城市生态系统是一个复杂系统，城市环境系统的参数众多，而且复杂多变。在北京的城市规划建设中要有明确的生态理念，强调规划的灵活性，淡化期限。要注重动态特征的运作过程，根据环境系统参数的变化及时调整规划，保证规划对变化的形势和多变环境的灵活适应，以及对城市建设始终如一的指导地位和对生态环境的宏观控制。

　　（作者系国家行政学院经济学部副教授，经济学博士）