三中全会对深化土地制度改革做出全面部署

　　“有真货，而且符合老百姓的期待。 ”11月18日，刚从重庆调研回京的国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英激动地告诉中国经济时报记者，十八届三中全会对土地改革的部署符合老百姓的利益，说到老百姓的心坎里了，“很少看到一个文件能让老百姓这么高兴，这么兴奋。 ”他说。

　　十八届三中全会召开的那几天，刘守英正在浙江义乌调研宅基地制度改革。义乌是我国乃至全球最大的小商品批发市场，被称为“建在市场上的城市”。

　　“我们调研发现，不仅是当地农民，当地政府也都在期盼这次三中全会能够改革土地制度，给他们一个说法。因为现在这套土地制度与义乌的现实差别太大了。”刘守英介绍说，义乌其实有很大比例的宅基地已经进入市场。在义乌，农民建了很多四层小楼，底层是卖小商品的商铺，其他三层提供住宿。从义乌的发展来看，如果没有宅基地提供的商铺和住宿，就没有现在的义乌。但这么大比例的宅基地进入市场，基本上是自发进入，在政策层面一直没有说法。农民心里很不踏实，觉得没有制度和法律保护。

　　11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）公布。当天，刘守英已经从义乌到了重庆。 “在义乌，我感受到的更多是老百姓对土地制度改革的期盼和将信将疑，到了重庆，感受到的则是民众的欢欣鼓舞。”刘守英给本报记者看他在重庆调研时拍的照片，是他和一位满脸笑容的老农民正在聊着什么。 “我们正在说《决定》中关于农房抵押的事，老人很高兴，也很兴奋。 ”刘守英说。

　　刘守英告诉本报记者，在重庆调研的这两天，很多农民、企业家、政府工作人员在和他聊起《决定》的时候都很高兴，“甚至有人拿着手机给我看哪一条对他们好。 ”

　　刘守英说，本届三中全会的《决定》有真货，而且符合老百姓的期待，说到他们心坎里了。 “对于《决定》，我给予非常高的评价，这里面没有虚的，每句话都是有举措、有内涵的，为我们下一步改革提供了可操作方案。 ”他说。

　　刘守英，国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员，长期研究中国的土地问题，是中共中央政治局第31次土地问题集体学习主讲人之一，享受国务院政府特殊津贴专家。11月18日，刘守英接受中国经济时报记者专访，对十八届三中全会中关于土地制度改革的总体安排部署进行了详尽解读。

　　在全局改革中占据重要位置

　　中国经济时报：十八届三中全会召开之前，关于土地制度改革的讨论极为热烈，民众期盼这次会议能够在土地制度改革上有真动作，改变广受诟病的 “城乡土地二元体制”。怎样评价土地制度改革在《决定》中的分量？

　　刘守英：土地制度改革在我国全局改革中的位置，我认为可以从三个方面来看。

　　第一，土地制度改革是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键部分。

　　《决定》提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。这个重要表述指的是建立一套吸收人类文明成果，符合我国国情，体现公平、正义，形成权力制衡，顾及大多数老百姓利益的治理体系。而土地问题解决得好坏直接决定整个治理体系的现代化能不能实现。

　　土地是牵扯利益相关者最多的一个载体。当前，在我们这个转型社会，土地问题既牵扯到传统社会的农民问题，也牵扯到从农村社会向城市社会转型过程中的各个利益阶层的分配问题。如果土地问题解决不好，治理体系会出问题，也就谈不上治理的现代化。（下转5版）

　　政府主导土地资源配置的这一套制度，在我国上一轮的发展过程中，起了很重要的作用，即通过政府配置来压低土地价格，从而保证中国快速工业化，成为世界制造工厂。同时，通过土地资本化积累资金，对快速城市化也起到了很大作用。但如果继续由政府主导土地资源配置，不让市场来真正发挥作用，会带来一系列的问题。

　　（上接1版）

　　所以说，土地问题应该是未来国家治理体系中的关键部分，非常核心。土地问题解决得好，整个国家的社会问题、公平问题、利益分配等问题就有望得到解决。

　　第二，这次《决定》的一个主线就是让市场在资源配置中起决定性作用，政府要发挥正确的作用。这条主线能否落实的关键，在于解决土地问题时能否处理好政府和市场的关系。这也是《决定》把“建立城乡统一的建设用地市场”作为 “建设统一开放、竞争有序的市场体系”的深意所在。

　　到目前为止，我们面临的最大土地问题就是政府主导土地资源的配置。比如，农地转用时，政府一律实行征地。征过来后，政府就成为土地独家支配者，把土地提供给工业、城市。另外，还有很多土地是划拨用地。看上去好像建立了一个土地市场，但实际上这是政府主导下的土地市场。

　　政府主导土地资源配置的这一套制度，在我国上一轮的发展过程中，起了很重要的作用，即通过政府配置来压低土地价格，从而保证中国快速工业化，成为世界制造工厂。同时，通过土地资本化积累资金，对快速城市化也起到了很大作用。

　　但如果继续由政府主导土地资源配置，不让市场来真正发挥作用，会带来一系列的问题。比如，土地资源利用效率低下。尽管我国土地稀缺，但我们的工厂是花园工厂，城市修建大广场、大马路、大办公楼。另外，整个土地利用结构扭曲。大量土地被用于非市场配置，市场配置份额过小，导致整个土地市场扭曲、房地产市场扭曲、经济结构扭曲。所以，如果土地资源不能从由政府主导的土地资源配置转向由市场主导的土地资源配置，发展方式转不过去，土地利用效率就不会提高。土地资源配置的方式由政府主导转向市场主导，有利于土地利用效率提高，有利于结构调整，有利于发展方式转变。

　　此外，在土地资源配置过程中，市场起决定性作用的同时，政府也要发挥正确的作用。未来，国土空间的规划、土地产权和地籍的管理、土地利益的公平分配和用途管制等都是政府该做的事。在土地领域，厘清市场和政府的关系，能使土地市场的发育更加完善、更加健康，经济发展也就更加可持续。生态文明建设、耕地保护、粮食安全等，这些都要依托政府对土地的正确管理。所以说，在土地领域处理好政府与市场的关系，对《决定》发挥作用是非常关键的，它可能会决定我国发展方式转变的成败。

　　第三，土地制度改革是实现城乡发展一体化的关键。

　　《决定》提出，要健全城乡发展一体化体制机制。十八大之前的提法是“城乡一体化”，十八大时加上“发展”二字，变成“城乡发展一体化”，这次三中全会沿用了十八大的提法。我认为，加了“发展”二字是非常重要的。过去的“城乡一体化”主要解决“城里有农村也得有”的问题，基本上是解决公共资源、公共服务农村没有的问题。上届政府形成的城乡统筹体系，对促进城乡之间公共资源、公共服务的均衡配置起到了很大作用。而“城乡发展一体化”的核心是共同发展，实现共同繁荣。要让生产要素在城乡之间合理流动，也就是不能都往城市里流，农村一点都沾不着，农村不能只是输血。合理流动包括平等交换，我认为这是“城乡发展一体化”在制度层面的含义。

　　而要实现生产要素城乡之间合理流动和平等交换的关键在于土地。我们目前的土地制度造成城市化的过程就是农民失去土地的过程。如果这套土地制度不改革，城乡一体化的最终结果只能是城市吃掉农村，城市发达，农村凋敝。

　　那么，怎么改革呢？就是要承认农民对土地的财产权。如果不承认土地的财产权，土地作为一种要素进行流动就缺乏权利保障，也不可能获取金融资源。所以说，尽管城乡统筹的这套政策体系在扭转城乡之间配置不公平上起了很大作用，但如果没有农村的发展，城乡之间是不可能实现发展一体化的，也不可能让农村在城市化的过程中繁荣。而要实现这个目标，关键就在于土地制度改革，承认土地财产权。

　　中国经济时报：你如何评价《决定》对土地制度改革的部署？

　　刘守英：由于历史原因，我国的土地制度被分为农村和城市两大块，不仅土地类型分割，土地法律和权利体系也分割，以往的土地政策改革都是或偏农村或偏城市。

　　在我看来，这次土地制度改革是一次全面、整体、系统的改革部署。十八届三中全会的改革方案几乎牵涉到土地问题的所有方面。既牵涉到农村社会向城市社会转型过程中，农村未来的土地权利制度安排，也牵涉到未来农业经营制度安排；牵涉到农地变成城市和工业用地的转用中土地市场形成与发展以及征地制度改革；牵涉到城市化进程中最关键的利益问题，即土地增值收益在利益相关者之间的公平分配；牵涉到非农用地市场中土地用地的结构转换；牵涉到国土空间体系的构建与未来土地管理制度框架的设计等。

　　建立统一建设用地市场是核心

　　中国经济时报：十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场。你认为这次提法与以往相比，有何进步性？对于本届全会对“城乡统一的建设用地市场”的实现路径和实现方式的制度安排，你有何看法？

　　刘守英：十八届三中全会对如何建立城乡统一的建设用地市场做出了实际部署，解决了集体建设用地和国有建设用地如何同地同权进入市场的问题。

　　十七届三中全会曾提出 “逐步建立城乡统一的建设用地市场”，但路径是对城镇规划区外开口子，在圈外，是非公益性的用地，允许不征地，搞非农产业。但是，由于城镇圈外的范围很小，加上城镇 “外扩就征地”的路没有堵死，上次开的那个口子基本没有用上。另一方面，按照那个方案，城镇圈内依然征地，就意味着圈内的大量存量集体建设用地只有通过征地才能进入市场。因此，十七届三中全会尽管提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，但事实上很难推进。

　　本届三中全会，不仅仅在原来的表述中取消了“逐步”二字，而且对集体建设用地进入市场的范围、如何进入、与国有土地同价同权的方式做出了制度安排。

　　第一，《决定》提出在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

　　一是界定允许集体建设用地进入市场的范围为集体经营性建设用地。我国法律规定的集体建设用地有三类：农民集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地，集体公共设施和公益事业建设用地，农民宅基地。显然，第一类属于《决定》所指的“集体经营性建设用地”；第二类显然不属于“集体经营性建设用地”；第三类是不是呢？按照《土地管理法》的规定，农民宅基地以集体经济组织成员身份获得，一户一宅，面积根据各省、自治区、直辖市的标准确定。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。按照《物权法》规定，宅基地属于用益物权，一般意义的用益物权含义是 “用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。 ”而对宅基地使用权的规定则是 “宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。 ”少了“收益权”这项权利，而且明确“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。也就是说，严格按照现行法律规定，宅基地也不属于《决定》所指的“集体经营性建设用地”。

　　二是首次将同地同权理念写进党的最高文件。我国土地制度的最大弊端是集体土地与国有土地同地不同权，《决定》明确“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，包含以下几层意思：（1）集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样出让、租赁、入股；（2）集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上合法入市交易；（3）集体经营性建设用地与国有建设用地按照市场规则形成的价格享有同等权利。尽管与国有土地同权的对象只是“集体经营性建设用地”，但这一规定为推动未来集体土地与国有土地同权迈出了革命性一步。

　　三是必须符合规划和用途管制。农民集体只有在符合规划和用途管制前提下，才能利用集体经营性建设用地从事非农经济活动。

　　由此，《决定》在集体土地入市上是有严格限定的。第一个限定是，不像有些媒体解读的，就是集体土地与国有土地一样同权同价入市，只是开了一个集体经营性用地口子；第二个限定是，集体经营性用地也不是想入市就入市，而是必须要服从规划和用途管制。

　　接下来，在执行过程中这一改革会遇到很大挑战。主要是现在集体建设用地已有大量入市，都大大超过了现行法律对集体经营性用地的界定。主要包括四种：一是以农民自办企业名义办的手续，但村集体实际上私下租出去给他人非农使用；二是现在珠三角、长三角、环渤海等沿海地区已经有大量的集体建设用地在从事工业和产业建设，这些地事实上已经进入市场了，里面有集体经营性用地，也有宅基地；三是城乡结合部地区，已经进入城区的、存量的、在做经营的集体建设用地，这里既有集体经营性用地，也有集体公益性用地，还有宅基地；四是按《土地管理法》规定，在符合规划和用途管制的情况下，农民自用集体土地办企业和市场的部分。我认为，在集体建设用地难以区分的制约下，可以考虑从存量集体建设用地入手，按照分类推进的办法，形成制度和实施规则，稳步推进。

　　第二，《决定》提出缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

　　集体建设用地要入市，就必须下决心解决征地问题。 《决定》在征地制度改革上用了三句话，前面两句是老话，一是缩小征地范围，二是规范征地程序。下一步关键是如何落实。

　　关于缩小征地范围，其难度是公益性用途难以界定，导致公益性用地目录出不来。我建议，与其议而不决，可考虑跟其他改革列负面清单一样，制定征地的否定性目录，即只要是盈利性的用途，就不得征地。

　　二是规范征地程序。由于现在凡是农地非农用就征地以及法定征地补偿不合理，双方根本就无法坐下来谈。我建议，下一步在保障机制建立之后，征地程序中加一道事前程序，让用地方和农民集体先进行协商，谈不成再启动征地程序。

　　三是建立合理、规范、多元的保障机制。在我看来，这是将来征地制度改革的核心，应在政策和法律上尽快就其内涵予以明确。我的建议是，所谓合理，是就补偿价格而言的，就是在坚持用途管制原则下，以区位条件实行市场化补偿；所谓规范，是就征地行为而言的，在有了明确的征地范围、补偿价格和程序后，必须进行征地的，那就得按法律来，不能像现在很多征地采取“人民内部矛盾，人民币解决”，把一些地段和区域的征地补偿价格抬得很高，让老实人吃亏；所谓多元，是指按多元化方式安置，不能仅仅按货币安置把被征地农民 “一脚踢开”，要切实解决失地农民长久生计保障问题，我建议，建立多元化保障机制的核心是保障被征地农民拥有部分土地发展权。

　　第三，《决定》提出扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。

　　这一条是就土地征收后的供地方式而言的。我们现在一方面是政府垄断土地一级市场，另一方面是土地供应双轨制。基础设施、政府用地、非公益性用地等，仍实行划拨，工业用地虽然已改为招拍挂，但地方政府为了留住企业采取很多办法变通，这样就出现大广场、大马路、豪华办公楼等超前基础设施，工业园区出现“花园工厂”等，造成稀缺土地利用效率低下。因此，《决定》提出要扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益用地划拨。我们建议，对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用。到“十二五”规划末期，除军事、保障性住房、涉及国家安全和社会公共秩序的特殊用地可以继续划拨使用外，其他各类建设用地全部实行有偿使用。

　　第四，《决定》提出完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

　　现在国有建设用地出让以后，二级市场不仅没有发展，反而不断弱化，形成国有土地谁占有、谁收益的局面，土地增值收益全部被占有者获得，尤其是大量存量国有用地是划拨取得的，占地单位用地自我开发或以土地与其他主体联合开发，造成国有土地增值收益流失，这是不公平的。土地二级市场的完善，有利于促进土地收益的公平分配，也有利于促进土地利用效率提高。我们建议，为了完善土地租赁、转让、抵押二级市场，有关部门要出台有关规定，让建设用地使用者的土地在公开市场上交易，完善交易规则、制定收益分配原则，制定相关税收办法，促进土地二级市场的活跃与发展。

　　第五，《决定》提出建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。

　　这一规定旨在解决我国现在建设用地结构不合理问题。在上一轮发展中，为了快速推进工业化，大量稀缺土地以低价供应给工业，造成工业用地占比过高，稀缺土地被浪费使用；挤压城市宜居空间，造成房地产市场扭曲。在下一轮发展中，必须使工业化与城镇化关系更加匹配，要优化用地结构，提高土地利用效率，这就必须改变工业用地与居住用地的价格形成机制，改革工业用地配置方式，使工业用地价格由市场决定，促进工业用地与居住用地的比价合理化。这是转方式、促转型的重要制度安排，也是下一步存量用地制度改革的重点。