陵水大墩村土地流转探索农民自主拆迁 村办企业解决失地难题

    每经记者 郭荣村 海南报道

    赋权予农民，这是十八届三中全会在农业、农村、农民问题上改革的总体思路，然而，在征地拆迁过程中，农民受益不大，失地后生存无保障等是摆在农村土地流转面前最难解决的问题。对此，海南陵水黎族自治县在探索旅游景区周边农村集体土地流转和利用上，以黎安镇大墩村为先行试验区，采取了将拆迁权交给农民的做法，让农民在土地流转上得到了更多实惠。
    大墩村被称为“海南第一村”，其在土地流转上的创新，是由政府评估土地及相关物体价值，将补偿费用打包给村委会，村委会成立股份制公司，每个村民都是股东，拆迁工作由股份制公司完成，形成集体决策机制。补偿款除了建造村民房屋外，剩余部分用来开办村办企业，收益给农民分红，解决就业和生存问题。
    值得注意的是，海南省已在多地试点尝试不同形式的农村土地流转，在海口探索集体土地交易平台建设与宅基地管理；在三亚、保亭着重推动农村集体土地参与旅游开发；而在陵水探索旅游景区周边农村集体土地流转和利用。相比而言，陵水的成效最为明显。
    拆迁权交给百姓
    大墩村位于海南省陵水县黎安镇西南方向，三面环海。村委会副主任许亚洪对《每日经济新闻》记者介绍，村里原有1/3的人以捕鱼为生，剩下的以种地为生。
    变化发生于2009年。当年底，国务院颁布 《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，把海南国际旅游岛建设正式纳入国家战略。大墩村凭借三面靠海的优越自然条件，引起了外界关注。
    为了加快海南国际旅游岛的建设，2010年，陵水县开始对全县资源进行整合、规划，并且提出开发黎安、新村等乡镇，打造黎安港旅游度假区。2011年，这一带又成为国际旅游岛先行试验区。
    陵水国土环境资源局副局长吴定国在接受《每日经济新闻》记者采访时说，大墩村是一个半渔半农的乡村，生产生活水平都比较落后，该村迫切需要发展经济，改变现状。
    吴定国介绍，通过对大墩村土地、人口、资源的调查，地方政府决定在大墩村建旅游度假村，而首要问题便是征地。
    为了让村民在征地拆迁中获得更多利益，许亚洪介绍，跟以往政府主导的拆迁方式不同，这次大墩村的拆迁工作由村民自己完成。
    核心在于，打破旧模式下政府既充当征地拆迁政策制定者，又充当征地拆迁政策执行者的状况，把拆迁权力交给了地方百姓，由他们“自主拆迁”，确立了被征地农民的主体地位，让他们参与到征地的管理和监督中，从而调整政府、开发商和农民三者之间的利益关系。
    大墩村征地拆迁的具体做法是，政府对被征地块的地上附着物进行市场评估后，将征地补偿总费用和工作经费打包给村委会，而村委会又成立股份制公司，每个村民都是股东。拆迁工作由股份制公司完成，形成集体决策机制。
    将征地打包给村办的股份制公司，好处之一是节约资金。许亚洪介绍，大墩村拆迁公司没有聘请评估公司，而是通过村民代表大会，组织村民自主对拆迁地、青苗地等地块上的附属物进行评估，节约了近100万元的评估费用。
    此外，村民自主拆迁，能够相互监督，防止出现抢种抢建的情况。以往在政府主导拆迁的模式下，拆迁户为了能够获得更多补偿，往往大量抢种植物、抢建房屋。但是将评估后的总体费用打包给村办公司后，一旦有人希望通过抢种抢建的方式获得更高补偿，就意味着其他人的利益要受损，这样，其他村民就有了监督的动力。
    据了解，大墩村一共结余出4000多万元的补偿款和5000多万元的工作经费以及不可预见费。村里将这笔款项转成了村办股份公司的发展基金，建起了工厂。
    广州市社科院研究员彭澎说，这种方式能调动村民的积极性，让村集体发挥了作用，村委会熟悉村民，谈判起来也更容易一些。而让开发商来拆，其对村里情况不太了解，容易产生对立情绪。
    连许亚洪自己都没想到，征地过程十分顺利。据了解，整个1.1万亩
    （大墩村3108亩土地，并收回7000多亩土地的国有使用权）的征地面积，只用了20天就完成了拆迁，并且实现了零上访。
    土地置换建新村
    除了自主拆迁增强村民的主动性外，大墩村在土地流转方面还有其他突破。
    许亚洪介绍说，政府将大墩村征地的补偿标准设定为，集体农用地平均每亩补偿5.8万元，地上附着物平均每亩补偿2万元，坟地平均每座补偿4200元。
    时任陵水黎族自治县县委书记、现国土部耕地保护司司长严之尧曾经撰文称，就单独的补偿标准而言，大墩村并不比海南其他市县的标准高。
    但是，大墩村的特殊之处在于，政府拿出国有土地对大墩村的宅基地进行置换，然后将大墩新村建设节余的土地直接进行招拍挂，这极大提高了村民的积极性。
    据吴定国介绍，大墩村一共有宅基地878亩，政府拿出另外的国有土地对宅基地进行了整合置换。分散的宅基地集中起来后，建设大墩新村需要489亩，还剩下389亩土地。对于这389亩土地，国土部门给出的政策是，允许村里自主对土地进行处理。
    《每日经济新闻》记者在《陵水黎族自治县人民政府关于同意黎安镇大墩村社会主义新农村建设土地整合置换的批复》的文件中看到，489亩土地用途仍为农村宅基地，但389亩的土地用途被定性为住宅用地，土地使用年限为70年。
    于是，大墩村将这389亩土地直接进行了公开的招拍挂，并获得6.14亿元的资金。
    “当时国土局的压力还是很大的。”吴定国回忆说，提出这个方案后，县里有争论，国土局也有争论，因为当时很多政策还在探索之中。
    最终，招拍挂还是顺利实施。村里用这笔资金修建了近千栋别墅，还修建了菜市场、养老院、文化体育活动中心、农家书屋等设施，结余资金留做村办企业发展使用。
    彭澎认为，无论是置换，还是土地流转，总的目的是在保护耕地的前提下，让土地利用更灵活。大墩村的这种做法有一定的借鉴意义。
    国务院发展研究中心刘守英在《海南陵水、三亚征地改革创新调查》的文章中将此种做法评价为：“陵水县由农民集体直接将集体建设用地招拍挂出让的方法，在国内尚属首例”。
    不过，吴定国认为，当时并没有集体土地入市的提法，大墩村的操作方式是国有土地对集体建设用地进行置换，置换后土地性质变成了国有土地。
    盛富资本与协纵国际总裁黄立冲向《每日经济新闻》记者表示，根据十八届三中全会的精神，纯农地将来是可以流转的，建设用地的宅基地是不可以流转的，宅基地的流转纯粹是私人间的合约，不受国家的法律政策保护。
    黄立冲还强调，按照商品房开发的流程，招拍挂也必须符合相应的程序，如果程序没有走完，产权会存在瑕疵。
    据吴定国介绍，在征收大墩村3108亩集体土地的同时，政府还按照8%的比例，将248亩土地留给村委会作为发展用地。
    他说，政府把商业价值氛围浓厚、升值空间大的地块留给了大墩村。“除了不能开发商品房以外，其他诸如建设产权酒店、商铺等都可以做”。
    对于大墩村给村民新建别墅的流转问题，许亚洪明确告诉记者，这些房子是没有房产证的，村里担心村民把房子卖掉后，没有地方居住。
    保障失地农民的生存
    获得了土地补偿款，建起了小洋楼后，大墩村根据每户村民男丁的数量进行房屋的分配。许亚洪说，一个男丁能分到一栋占地面积175平方米，房屋面积为235平方米的三层别墅式洋楼。
    居住条件有了根本性改善之后，村民们关心的另外一个问题是，如何在失去土地的情况下，获得长久持续的发展能力。
    严之尧在2011年2月的一篇题为 《关于我国征地制度改革的思考》中写道，现行的征地制度可能导致农民不但永久失去土地所有权和使用权，而且失去持续生存和发展的保障。因此，对被征地农民只考虑给予金钱上的补偿，而对失地农民的居住安置、重新就业等后续问题重视不够，是造成当前征地矛盾频发的症结所在。
    为了解决这一问题，大墩村的做法是通过上述村办股份制公司，用剩余的补偿款办起了一个混凝土搅拌站，一个环保砖厂。许亚洪说，这个公司的股份是流动的，当年出生的人能获得股份，去世的人则注销股份，每年调整一次，确保覆盖到全体村民。
    记者了解到，由于周边工程建设的需要，无论是搅拌站还是环保砖厂，生意都不错。2011年，大墩村村民人均分红6000多元。
    现在，村里还计划用“预留地”与外界合作。按照村里的想法，预留地以出租的方式跟别人合作，村里每年收取一定数额的租金给村民分红。吴定国说，大墩村目前正在跟一家企业谈合作，村里的持续发展能力有望进一步增强。
    吴定国还透露，县里把40多辆出租车的运营权交给了大墩村的村办企业，这就解决了该村几十人的就业问题。
    许亚洪说，村里还在建一个酒店。而村民的愿望是，把“海南第一村”打造为“中国第一村”。
    《每日经济新闻》记者注意到，大墩村之所以能够取得成功，除了在土地流转方面的创新外，还与国家的旅游岛战略、大墩村的地理位置等外在因素紧密相连。
    据了解，大墩村被征用土地主要用于建设海南国际旅游岛陵水海洋主题公园，该公园占地约为3500亩。随着陵水海洋主题公园的建成使用，大墩村所在的位置将成为海南旅游的热点区域。而根据投资商的预测，到2020年，陵水旅游综合区将接待1200万~1500万人次的游客量。
    记者注意到，正是这一特殊的地理位置，大墩村节余的389亩土地才能够拍卖出6.14亿元的价格。事实上，村里另外248亩预留地发展用地，也依托在“旅游热点”这一特征上，每年获得不错的租金收入。
    而目前的村办企业中，无论是搅拌站还是环保砖厂，其发展也都依托在周围旅游岛的建设上。
    不过，海南省国土环境资源厅原副厅长杨冠雄在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，大墩村属于海南国际旅游岛先行试验区，农民都集中到了安置区，随着原有土地的开发，可能慢慢会形成城市，而正因这种特殊情况，其他地方并不容易借鉴。