改革这十年湖北小城咸安样本调查

本报记者 周慧 武汉、咸安报道

    咸安改革，轰动一时。

    咸安南临湘北重镇岳阳、东接避暑胜地九宫山、西交三国古战场赤壁、北距省会武汉仅80公里，而咸安正是湖北省咸宁市的中心城区。

    十年间，湖北省咸安区作为地区“改革样本”经久不衰，回到十年前的2004年，咸安区大刀阔斧地进行了乡镇综合配套改革。机关工作人员定编定岗，机关干部则通过考试考核、公开竞争，最终有37名干部定编上岗，其余人员退休、内退或被分流，原镇直属的“七站八所”的职工相继置换了身份……

    这就是所谓的咸安改革，官方术语叫做“乡镇综合配套改革”。

    再议咸安改革

    11月27日，咸安区的一位老领导告诉21世纪经济报道记者。他接待过数百批的地方官员和媒体，2004年左右达到最高峰。“除了新疆西藏的没来过，国内其他地方我都接待过。”上述领导称。

    三中全会刚结束，媒体再次蜂拥至咸安。“地方改革的样本，咸安改革算是有些干货。”一位当地媒体人解释说。

    咸安改革，被很多人称之为“咸安改革”，湖北社科院院长宋亚平，被称之为与吕日周、仇和齐名的改革官员。

    所谓改革的干货，即宋在咸安期间，推行一套全方位的顶层设计。

    宋亚平描述刚到咸安时的情景时提到，农村基金会欠债3.68亿，“普九”负债9400万元，粮食亏损挂账1.5亿，上访群众围堵政府大门，区政府官司不断，工商局长国道拦车收钱被《焦点访谈》曝光。

    2000年起，宋在全区党政机关和企事业单位强力推行“五保合一”，选派干部南下打工，撤销“七站八所”（记者注：具体是指县、市、区及上级部门在乡镇的派出机构），进行乡镇综合配套改革等。当时的乡镇综合配套改革，后来推广到湖北全省七个县市试点，最后推广到全省。

    乡镇综合配套改革的“以钱养事”改革和十年后的广东顺德的社会体制综合改革类似。2011年，广东顺德提出社会改革方案，即借鉴香港、新加坡等地经验，将政府具体的管理和服务职能，转给市场和社会组织，探索在专业性、行业性强的领域开展法定机构试点，构建依法独立运作、自我管理和承担责任、各利益相关方共同参与的管理机制，形成“小政府、大社会”治理模式。

    咸安区财政局综改办主任张玉书告诉21世纪经济报道记者，咸安改革强调政府精简机构，让市场发挥作用，从过去养一堆公务员，到政府花钱向社会组织购买服务，这在当时还是很超前的，今年三中全会也强调，让市场在资源配置中充分发挥作用。

    张玉书是第二批下海干部。当时咸安区分四批派600余名干部南下打工，政府每月发工资150元，其他自谋生存，主要是为培养市场经济意识。“不触动利益的改革，不叫改革。”张玉书说，当时大规模精简乡镇党政机构，压缩乡镇领导干部职数和人员编制，分流冗员，很多干部到领导办公室拍桌子。

    咸安区经济部门一位官员说，他认为咸安改革在最大程度上，解决了体制和思想方面的问题，而前任书记主要抓经济搞农业，所以也有人说宋不擅长抓经济，也有人对他有意见。“但咸安只有完成基层体制方面的改革，才能给后面的经济发展铺路。”

    “地方官员的改革，就像如来佛手上的蚂蚁。”90年代的湖北乡镇书记，现在的三农问题专家李昌平说，他认为咸安改革，在当时解决了咸安区最迫切的财政负债问题，但微观和全国性的政策脱节，导致一方面改革难度大，另外很难真正有突破。

    十年下来，咸安改革是否正确，改革是否政去人息，咸安是否具有可复制性，地方改革官员是否会遭贬。近十年来，这四个问题的相关讨论层出不穷。

    改革班底这十年

    为什么会有咸安改革？多位经历改革的人告诉21世纪经济报道记者，一是宋亚平刚从沿海回来；另一种观点是，咸安到了不得不改的时候，这是财政压力倒逼。

    而一位参与改革官员补充称，改革能推行下来，还有一个原因，当时湖北省高层和咸宁市层面，实际上都是支持改革的。

    宋亚平，1957年湖北农村出身，79年入武汉大学历史系，硕士毕业后被分配到湖北省政研室，1988年辞掉公职到广州深圳务工经商。1990年考入华师历史读博士。毕业后在海南洋浦经济开发区任职三年。1998年又调回湖北省枣阳任副市长。1999年到2003年期间，他在咸安区任区委书记。

    如今，宋亚平离开咸安已满十年。

    11月28日，恰逢该武大120周年校庆。已是湖北省社科院院长的宋亚平，招待几名79级校友聚餐，地点在单位食堂。56岁的宋亚平，脸上填满岁月沟壑，大多时间眉头紧锁，但精神很好，气场十足。他刚参加完校庆，马上要下地市州去宣讲三中全会的改革精神，地点是湖北最偏远的神农架和恩施。

    公开资料显示，当时的区长王玲，后来担任过地级市市长和市委书记，现是湖北省人大常委副主任；当年的区委常委雷文洁，现任湖北省文化厅厅长，当时的组织部长汪继明，现为鄂州市副市长。

    其中一位现居要职的官员告诉21世纪经济报道记者，宋的改革，应该是得到了省里的认可。他分析，省政研室是跟省领导最近的部门，是被重要领导调到身边，现在作为社科院院长，也是正厅级，还可以做学术。

    宋亚平新书的封面，用的是当年上央视面对面节目的照片。2000年初，作为改革明星的宋亚平上央视，西装革履，该是最意气风发的年龄。汪继明等多位当年的改革班子成员，接受21世纪经济报道记者采访时，都感慨“那时候真年轻，敢想敢做”。

    在宋到咸安时，县改区的咸安，负债累累，部分公务员都发不出工资。但那对于这套班子来说，是最“糟糕”的时代，也是最意气风发的时代。

    宋亚平说：“三中全会的方案勾勒了一个宏大的蓝图，关键是需要地方官员落实，干预打破现有利益格局”。

    下海干部的新“改革方案”

    咸安改革被很多人认为，是领导个人色彩浓厚的改革。政去是否人息呢？

    咸安区财政局总改办主任张玉书告诉21世纪经济报道记者，咸安改革的全面实践，和发挥功效，应该在2003年和2004年。而宋亚平是2003年，调回湖北省政研室的；宋离开后，续任干部都扛起了改革的大旗，几项相对核心的措施，还是都延续下来。

    “五保合一”，是稳压剂，让被去掉公职的公务员没有后顾之忧。“以钱养事”，让市场充分发挥作用是核心。

    咸安改革以后，咸安区乡镇只剩下三站一所，乡镇得到极大精简。以前的为农民提供服务的农基站和农技站，都变成农基服务中心，和农技服务中心。后者完全是市场化运作，对员工采取聘用制，根据老百姓的满意度考核发工资。相对以前的“养”有编制干部，更节省支出。

    这一措施，在这十年都在不断完善。目前他们刚刚申报农业生产全程社会化服务体系建设试点，即将过去的以钱养事，进一步深化。主要是探索提供社会化服务主体多元化，从以往单一的农基服务中心为农民提供服务，到农村合作社参与竞争，为农民提供服务。

    11月29日下午，21世纪经济报道记者来到咸安富民农基合作社仓库，大批货车正在运粮食。合作社负责人吴俊辉告诉记者，他们一共有300亩田地，社员100多人，是当地较大规模的农业合作社。已和政府初步达成意向，为片区的农户提供农基和农技服务。

    张玉书告诉21世纪经济报道记者正在申报相关方案。初步方案的核心，就是引入竞争机制，以市场化运作的社会化服务组织（农技服务中心、畜牧服务中心、农业龙头企业、合作经济组织、专业合作社、行业协会、经纪公司等）为主体，采取政府订购、定向委托、招投标等方式，引导服务组织参与农业生产全程社会化服务。

    全程社会化服务的步骤，是由服务组织与农民签订的服务合同，服务合同由农业部门制定，对服务组织采取一年一选定、一年一考核，优胜劣汰机制，服务组织的服务报酬，跟农民满意度挂钩。

    对于在农村实现“以钱养事的全程社会化服务”，部分农村问题研究学者并不看好。华中师范大学教授徐勇表示，这种改革的方向是对的，但农村社会组织相对薄弱，提供社会化服务的组织数量和能力都有限；而城市在推进社会化改革方面更具优势，特别是沿海发达城市，社会组织发育相对较好。

    “咸安有‘以钱养事’的基础，又有市场化改革的基因。”张玉书说，他1991年财政类大专毕业，两次下海，第二次被咸安区政府作为锻炼的干部下海，他曾试图在广州创业，最后都回到了体制内。

    下海的经历，对张玉书这样的基层干部都影响较大。（编辑 晨星 孙小林）