清末的新经济政策

文/特约作者 梁盼

　　近代以来，中国积贫积弱，古老而又封闭的社会经济制度与强行闯入的西方资本主义发生巨大的碰撞。随着一系列抗击西方霸权斗争的失败，尤其是中日甲午战争战败之后，清政府和绝大多数士绅终于开始认真反思中国的制度问题，并清醒地认识到中国落后的原因，首要的还不在于物质层面，而是制度设计及其背后的核心理念。在国家制度的革新中，经济制度往往会首当其冲。于是，制定新的经济政策，从而富国强兵，就成了清末新政的突破口。

　　政府职能转变

　　从隋唐帝国到清末，在长达一千三百多年的历史长河中，中央政府部门一直固定为非常笼统、针对性很弱的六部制，即礼部、吏部、户部、工部、刑部和兵部。诚然，在小农经济社会，政府公共管理的动力和能力都十分有限，其财力投入和人员投入也都十分有限，故而其“小政府”的不作为也还情有可原。但是，到了近代，当西方先进的生产技术和生活方式涌入中国这样一个封闭的大帝国之后，人们才发现，政府机构的不作为，甚至机构的欠缺和现存机构的无效，已经到了非常严重的地步。换言之，六部制已经完全落后于近代主流的政府机构设置，当然也就不能提供高效、优质的公共管理与服务。

　　而且，六部制即便从表面上来看，也没有设置与商业直接相关的部门。但正是商业与贸易，成为欧美列强控制中国并掠夺中国各种资源的重要手段。相对于侵略战争，商业掠夺具有极大的隐蔽性和欺骗性。即便中国历来轻视商人，清末的统治阶级和有识之士也已充分感受到这种危害。为了强国，就必须强商；为了强商，政府就必须介入；政府想介入，就必须设立针对性较强的职能部门。

　　有鉴于此，1898年，清政府设立了农工商总局和路矿总局等新机构。尤其是农工商总局，本来被寄予厚望，但其级别不高，负责人只不过是三品官员，而且与各省商务局没有隶属关系，也就没有多大的实权。毕竟，清末的工商业投资与经营，主要地点都是在沿海和沿长江地区，而这些地区的商贸管理大权都掌握在地方督抚手中，所以中央的农工商总局完全起不到统领全国工商业发展的作用。因此，五年之后，主管全国工商业的“商部”正式设立，六部制的顽固格局被打破，制约中国政府职能转变和升级的六部制，也终成历史。

　　商部下设四个司，其中“保惠司”负责招商与保护，鼓励商业贸易；“平均司”负责农、牧、渔等农业经济，后来改为农务司，主要是把户部管理农业方面的机构改隶其名下；通艺司负责矿业和交通业；会计司负责税务、金融、商业诉讼等。此外还有一些附属机构，如商报馆、商务学堂等。商部设立之后，制定了一系列与国际接轨的新型经济法规和奖励工商的章程，这对我国近代经济政策的法律化和规范化，起到了很大的作用。

　　到了1906年，清政府宣布预备立宪，于是首先进行机构改革，将原来的工部并入商部，并改称“农工商部”。这样，全面管理工商业的“大部”，在清末得以出现，这可看作是今日政府机构大部制改革之滥觞。除此之外，清政府还另设置了邮传部，主管交通和邮电业，并把原属商部管理的交通业改隶其名下。新型经济管理机构的设立，当然不能一蹴而就，解决中国所有的民生问题，但对于完全不符合时代潮流的旧机构体制来说，无疑是一大飞跃。

　　保障商人权益

　　从1903年开始到清廷覆灭，清政府制定了较为完备的经济法规，其中很大一部分都是保障商人权益和奖励工商业的。当时，清政府原本想制定一部完整的商法，但当时精通西洋律法的高官伍廷芳认为条件有限，只能先行拟订某些部门的商法。于是，《商人通例》与《公司律》等在1904年正式颁布。《商人通例》共9条，简明扼要地界定了商人的身份和他们的权利、义务；而《公司律》则首次规定公司的组织形式有合资公司、合资有限公司、股份公司和股份有限公司四种。

　　商人权利的法律化和公司制度的明确化，是中国经济发展史上的一个巨大突破，它使得商人得以依法行商，合法地保护自己的权益，极大降低了传统中国社会环境中商人经商的非经济成本。毕竟，从汉武帝开始，中国的商人在国家暴力机器面前，都是弱势群体。正所谓普天之下莫非王土，商人的财产权在统治者眼中，可有可无，随时都可将其褫夺。但清末的商人，至少在表面上拥有了当家做主人的地位，其社会责任感和荣誉感空前高?涨。

　　尤其是“有限公司”的组织形式被写进法律，使得企业有限责任制得以全面实行，这无疑减少了商人们的投资风险，使他们敢于实现自己的商业梦想。有限责任制起源于西欧，对整个西方的贸易和军事霸权起到了极大的作用。在有限责任制出现之前，不管是中国还是西方，商人随时都面临着倾家荡产的“无限责任”。清末引入有限责任制，当然是在与西方接轨的同时，既发挥了广大商人的潜能，又保护了他们的私有财产，使商人不至于承担做生意失败而造成的“无限责任”。

　　鼓励投资

　　工商业发展的前提是投资；没有投资，就没有消费；没有消费，就难以形成强有力的经济体。在国家财力不济、投入乏力的情形下，鼓励民间资本投资，就成了发展经济的一根救命稻草。为此，1903年制定的《奖励公司章程》就规定，商人投资规模从50万银元至5000万银元以上，分为10个档次，分别给予奖励。最高的奖励是成为当时商部的头等顾问官，并赏给头等顶戴（官员品级），还加赐象征特权的“双龙金牌”，子孙三代可世袭商部头等议员；最低的奖励为商部五等议员，并加赐五品顶戴。虽说这些奖励的职位都只是荣誉性质的，并无实权，但在官本位根深蒂固的古代社会，依然对广大商人具有极大的诱惑。

　　到了1907年，清政府对这个奖励章程进行了修订，降低了获奖所需的投资额。除此之外，清政府还先后陆续颁布了《华商办理实业爵赏章程》和《奖励棉业章程》等共计六部得以实施的法规。不过，因为标准定得过高，实际上只有大约四十多人获得过奖励，其中就包括状元出身的大实业家张謇。张謇因集资100万元以上，开办玻璃制造公司和航运公司，政府就把他的荣誉官品由三品衔升到二品衔，并成为商部的头等顾问官。

　　除了直接奖励投资者之外，还有一些减税和免税的优惠政策。如1902年颁布的《筹办矿务章程》就规定，凡是开矿所需要的机械设备，如果是进口，则只缴纳进口关税，其他中国内地的“厘金”（可看作是今天的商品流转税）免于征收。为了开拓商人的国际视野，1906年颁布的《出洋赛会章程》，鼓励商人走出国门参加各种国际博览会，使他们充分认识到全球化商业贸易的汹涌浪潮，看到差距，并找出自己的不足。

　　当然，这些新经济(310358,基金吧)政策还有很多不足，譬如在《筹办矿务章程》中，就把国内矿产资源全面对外资开放，几乎没有限制，这对于步履维艰的民族工业发展肯定是颇多不利的。不过，不管怎样，即便清末的新政与新经济政策随着辛亥革命的爆发而昙花一现，但其在特殊历史时期所散发的一抹亮色与希望也是无法掩盖的。