绍兴扩城记

　　县级政府对于“撤县设市”有更大的冲动，而“撤县设区”则是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求

　　绍兴县城的图文社老板刘辉最近订单应接不暇。因为“绍兴县”被调整为“绍兴市柯桥区”，政府机构、企业都忙着更换牌匾。

　　37岁的刘辉老家在江西鄱阳湖畔的农村，中学毕业后他来到这座中国轻纺城打工，直到开了家自己的小店。过去有近70万刘辉这样的外来务工者涌入绍兴县，构成当地低成本竞争优势的基础，使之成为中国县域经济发展的一个成功样本。

　　但这一县域经济的成功样本，将随着此番行政区划调整告别历史舞台。

　　在各类推进新型城镇化、布局城市空间的探索中，绍兴市选择“撤县设区”路径，试图打造一个200万人口的中心城市。此举得到国务院批复同意。不过，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“推动大中小城市和小城镇协调发展”，鼓励有条件的县改市、强镇扩权，但撤县设区并未提及。

　　记者查阅民政部网站公告发现，2012年以后，国务院至少批准了10个地区“撤县设区”、新设区或并区。以行政之手合并出一个“大城市”，抑或能掀起一股潮流？

　　绍兴扩城样本

　　有人欢喜有人愁。11月8日，绍兴县、上虞市摘旧牌挂新牌，百强县市从此成为记忆。

　　绍兴市政府一位官员递给记者一份复印文件，“收到这个才算是尘埃落定”。这份浙江省政府文件显示，撤销绍兴县和上虞市，设立柯桥区和上虞区。

　　区划调整后，绍兴市由下辖“一区五县（市）”变为“三区三县（市）”，市区面积由362平方公里扩大到2942平方公里，人口由65.3万增加到216.1万。

　　“立竿见影，绍兴一下跃升为浙江省第二大城市，市区面积仅次于杭州市。”绍兴市规划局局长金百富告诉记者，更重要的是绍兴城区打通了杭州湾，随着嘉绍大桥的开通，绍兴城区将直接和上海相连，真正实现了从山阴时代走向海湾时代。

　　通过区划调整谋求城市扩张，对绍兴而言由来已久。绍兴市常务副市长徐明光感慨，这是绍兴多年来的一个梦想。

　　绍兴上一轮区划调整是在2001年。是年1月，原属绍兴县的斗门等5镇被划归越城区，绍兴县政府驻地迁至柯桥镇，市区面积扩大到344平方公里，人口增加到60万。

　　这次调整解决了“一城多府”带来的各自为政难题，但未从根本上改变“小绍兴”的窘境。“市区仍受一市一区、县包区的制约，行政面积在长三角16个城市和我省11个地市中均居最后一位，小马拉大车现象突出，中心城市的集聚辐射功能比较弱。”徐明光说。

　　作为环杭州湾城市群的重要一脉，最让绍兴深感压力的是，在杭州城市东进、宁波城市西拓的战略下，逐渐对其形成双面夹击。

　　内忧外患，区划调整呼声再起。2010年，绍兴市的全国人大代表向全国“两会”提交《关于因地制宜开展撤县设区等行政区划调整的建议》。

　　当年11月，国务院批准《绍兴市城市总体规划（2011-2020年）》。金百富告诉记者，这是绍兴建设大城市的“法理基础”和“重大机遇”。

　　根据总体规划，绍兴将优先发展市域中心城市，构建包括越城区、绍兴县、上虞市在内的绍北城镇密集区，远景目标是形成沿曹娥江的“一江两岸”、200万人口的城市格局。

　　“区划调整的时机成熟，也是大势所趋。”金百富说。

　　撤县“经济账”

　　罗马城不是一天建成的，绍兴“撤县设区”也经历了反复博弈。

　　一位绍兴网友撰文表示，纵观浙江省内，没有一个地级市像绍兴那样，在建国后短短的34年时间里，竟有大大小小8次体制变更。地市县每次合分，都是一次不小的折腾，“拧不到一股劲中，大家各唱各的调，各打各的算盘”。

　　财政权和行政管理权是博弈的核心。浙江以县域经济闻名，其秘诀是该省独特的“省直管县”财政机制，保持县级财政稳定，之后浙江不断推行“强县扩权”。公开资料显示，1992年到2002年，浙江先后三次把审批权和经济管理权下放到县里。

　　县域活力由此喷薄。绍兴县南屏会稽山，北为平原水乡，气候温和湿润，是典型的江南“鱼米之乡”，但如今发展为亚洲最大的布匹集散中心，2012年再次跻身全国经济十强县。

　　十强县背后是一连串耀眼数字：2012绍兴县GDP达到1008.77亿元，首次跨入“千亿元俱乐部”；全年财政收入高达127.78亿元，其中完成地方财政收入70.44亿元。

　　上虞稍逊一筹，2012年财政总收入72.93亿元，其中公共财政收入39.19亿元。反观绍兴市，2012年市级公共财政收入实际执行数为63.75亿元。

　　绍兴市发改委副主任何坚刚告诉记者，市县财政分灶吃饭，某种程度上，县长的口袋比市长的口袋要饱得多。

　　在财政“省管县”模式下，省以下的级次中，最受惠的是绍兴县和上虞市（县级市），因为省级政府将收入考核、转移支付、财政结算、工作部署等直接下到县级政府。地级市预算内财政收入与辖区内的县没有对应的结算关系，市县之间只在预算外收入上有结算关系。

　　浙江省委政策研究室区域发展处处长胡金生告诉记者，地级市有行政管辖之名，少有管辖之权和管辖之利，造成目前“县强市弱”的格局。

　　“撤县设区”无疑是市县权力再分配，阻力由此而来。对于并入地级市的县级区而言，在按规定向省上缴一定比例的财政收入之外，还要再向市级财政上缴一定比例的财政收入。

　　这种区级财政又被戏称为“半级财政”。好比以前是子公司，拥有相对独立的财政权和管理权限，现在变成事业部或分公司，县市（县级市）当然不乐意了。

　　县级政府对于“撤县设市”有更大的冲动，而“撤县设区”则是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求。

　　在距离绍兴180公里外的湖州市长兴县，“撤县设区”还引发一场风波。

　　2013年5月下着蒙蒙细雨的一天，数百人聚集于长兴县政府办公楼门前，抗议湖州市“吞并”长兴县，最终导致湖州市暂停“撤县设区”计划。

　　据了解，为了说服绍兴县和上虞市，绍兴市出台了实施意见，承诺财政体制不变、县级管理权限不变、县级管理体制不变等“五个不变”原则。

　　反对声音更多来自上虞。多位绍兴官员私下表示，土地管理和规划管理按市管区体制先行调整到位，“五个不变”保证三年有效。

　　区域竞跑

　　绍兴之后，浙江省做大中心城市的路径逐渐清晰。

　　如果说绍兴的压力是夹在杭州和宁波之间进退维谷，那么浙江省的压力是近年来增长速度放缓，和江苏的差距越拉越大。

　　作为“省管县”模式的代表，浙江是当之无愧的“县域经济大省”。数据显示，2012年浙江省GDP达到3.46万亿元，其中县域经济占三分之二，“百强县”数量也多年冠居全国。

　　胡金生告诉记者，浙江的县域经济是在改革开放年代中发展起来的，契合了当时经济社会阶段性发展的节点，但随着发展阶段和竞争格局的变化，县域经济的局限性越来越明显，如技术、人才和土地等问题逐渐暴露，导致发展后劲不足。

　　浙江省委政策研究室以2010年的数据为基础，对比分析了江浙15市（江苏8市，浙江7市）GDP总量、工业总产值、固定资产投资、地方财政收入、出口贸易和消费需求等八项经济指标，发现和江苏的差距逐渐拉大。

　　其中，江苏8市GDP平均规模大大高于浙江7市，平均增幅高出1个百分点；地方财政收入平均规模是浙江平均规模的1.4倍，平均增速高出5.1个百分点。

　　浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任陈建军调研发现，浙江工业大县基本集中在杭州与宁波的外围，没有中心城市依托和支撑，县域发展情况大不一样。他在递交给浙江省政府的调研报告中提出“深化发展城市经济”。 “转变经济发展方式和产业转型升级需要中心城市有作为，温州就是教训，城市功能培育滞后导致企业外迁，民资外流，出现产业空心化现象。”胡金生告诉记者。

　　多位受访的学者向记者表示，浙江省也在反思县域经济为主导的发展模式，但争议仍然存在。在市县层面，涉及财权、事权的再分配的利益博弈。省级层面，浙江“省管县”模式的经验已在全国推广，要主动革掉自身优势，决策者需要更大的智慧和勇气。

　　外部压力来自邻居江苏省——“市管县”模式的代表。2013年2月19日，南京市区划调整获得国务院批复，由原11区2县精简为11区，意味着整个苏南区域结束“县域时代”。

　　迹象表明，浙江的“撤县改区”计划是在苏州“并掉”吴江市（县级市）之后提速的，苏州城区面积扩大至2910平方公里，成了真正意义上的“大苏州”，直接与上海接壤。

　　“这对浙江冲击很大，也不甘落后。”陈建军分析说。

　　殊途同归

　　2012年苏州GDP突破了1.2万亿元，超过杭州、温州之和，令浙江羡慕不已。

　　在长三角区域，上海无疑是龙头，江苏和浙江是两翼。沪宁、沪杭高铁陆续通车后，上海龙头向外辐射和资源汇聚的双向力量更加强势。在未来区域竞争中，主要体现为苏锡常城市群和杭州湾城市群之间的竞争。

　　“高铁将松散、分割状态的城市连接起来，城市的边界不断延伸，加速了长三角地区要素资源的流动。”复旦大学城市经济研究所所长周伟林告诉记者。

　　区域竞争的本质是要素竞争。经济学理论表明，要素流动的动力机制是追求收益最大化，其在区域之间流动将引起区域经济格局的变化。周伟林说，在现行考核体制下，地方政府都倾向于做大做强城市，谋求本行政单元内利益的最大化，防止被矮化或边缘化，这也是导致城市不断扩大的基本因素。

　　自1983年推行市管县以来至今，长三角城市县级以上的行政区划调整变更主要包括改革地区体制实行市管县、撤县设市、市辖区调整、行政级别升格。每次调整不仅意味着土地的扩张、城市空间的拓展，还意味着对更多、更大发展机会的占有。

　　根据民政部的统计，从1978年到2008年，市辖区的数量从408个增加到1997年的727个，再增加到2008年的856个。

　　中央力推新型城镇化，必须直面城市合理布局的问题。公开数据显示，2012年民政部公布了14起行政区划调整公告，其中有9起涉及“撤县设区”。

　　新一轮的区划调整仍在加速跑。继绍兴之后，温州市洞头县“撤县设区”方案已经浙江省政府上报国务院。苏州和温州都是改革开放后中国经济最具活力的增长点，代表了两种不同的发展模式，最终在“撤县设区”上殊途同归。

　　行政级别对中国城市发展至关重要。周伟林告诉记者，国外城市发展的最主要的驱动力是市场因素，中国城市经济有着突出的行政区经济的特征，政府始终起着主导作用。

　　陈建军认为，城市发展是集聚和扩散的过程，只有集聚到一定程度才会有扩张力，有兼并吸收周边县市的能力，“如果没有完成集聚功能，依靠行政手段是做不好的。”

　　过去的经验教训表明，地方政府受政绩驱动制造了“重资产泡沫”的城镇化模式，与民生相关的支出又滞后，形成“一个脚长、一个脚短”的局面。

　　传统造城模式的弊端日益显现，在阐述“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”后，《决定》提出要“推进以人为核心的城镇化”，让广大农民共同分享现代化成果。

　　11月5日，记者从绍兴北站打车出来，路过镜湖新区，这是绍兴打造大城市的主阵地，正在建设的项目有行政中心、奥体馆、文化馆和科技馆，还将建设一批商贸综合体、商务酒店、金融集聚区、企业总部。一切似曾相似，绍兴能打破这个魔咒吗？