公共服务“生意经”

　　政府购买公务服务在全国范围的推广，已经提上日程。

　　11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。此前，9月30日国务院办公厅还出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《意见》）。

　　财政部科学研究所副所长苏明对《财经国家周刊》记者表示，《决定》和《意见》的意义在于，它第一次将政府购买公共服务的改革提到了国家层面，“这说明政府向社会力量购买服务正在迈向制度化。”

　　政府向社会购买公共服务在多地早有探索，不少地区的购买项目已经覆盖了较为广泛的领域。例如，江苏省已将涉及教育文化等２１项的公共服务项目，列入了２０１３年政府购买服务范围，北京、上海、广州等地的购买服务项目已经覆盖养老助残、社会救助、安置帮教等领域。

　　记者采访发现，政府购买公共服务若想在全国范围落地并实现制度化，仍有多个问题待解。政府该买什么、如何打破既有利益格局，有哪些配套措施应跟进，都应成为政策制定者尽快研究的功课。

　　研究购买边界

　　多位接受记者采访的专家表示，《意见》从全国层面上正式拉开了政府购买公共服务的大幕，在此基础上，有必要进一步完善顶层设计，密集出台针对政府购买公共服务的法律规章文件，释放政策强音。

　　《财经国家周刊》记者采访发现，目前政府购买公共服务尚未被纳入政府采购范围，从2003年开始实施的《政府采购法》所规定的政府采购范围包括货物、工程和服务，但对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入其中。

　　多位受访人士表示，政府购买公共服务要想实现制度化，需要修订《政府采购法》，或出台“政府采购法实施条例”。中国社科院社会学所社会政策研究室副研究员房莉杰建议，明确将“公共服务”纳入政府集中采购目录，并明确“公共服务”一些原则性定义。

　　记者调研发现，“能买什么”和“买什么”是地方政府在推动购买公共服务过程中普遍关心的核心问题之一，并已引起高层领导关注。

　　北京市协作者社会工作发展中心主任李涛表示，当前我国民生需求的多层次多样性趋势愈加明显，静态化的服务难以满足居民多元化、个性化、发展性的服务需求。

　　但这并不意味着所有领域都适合政府购买。多位受访人士表示，假如购买边界不清晰，政府出钱再多，不是群众所需，百姓还是不满意。有关部门应对公共服务的范围加以规范和分类，避免政府购买公共服务范围的随意性。

　　《财经国家周刊》记者了解，有专家建议未来应灵活调整政府购买公共服务的边界，如何调整，又如何界定边界，其相关政策目前正在由财政部牵头研究。

　　利益关系待破局

　　政府向社会力量购买公共服务意味着打破既有利益格局。记者采访发现，未来，四类利益的调整应成为改革着力的重点，否则政策效果会大打折扣。政府部门之间的利益关系首当其冲。江苏财政厅副厅长宋义武对记者表示，购买公共服务意味着政府从财政资金的直接使用者向分配、监管者的间接角色转变，难免引起行业主管部门出现“争抢”购买项目。

　　以购买社工服务为例，民政、团委、残联等部门都具有购买需求，是让各部门都买，还是交由一个部门主导，就成为了一个未解的难题。

　　二是政府与承接主体之间的利益关系。记者采访发现，由于有些政府部门给的钱少、要求高，即使是那些愿意向政府提供服务的企业，也要艰难地在社会效益和经济效益之间寻找平衡点。

　　中央党校研究生院原党委书记段若鹏表示，有些部门可能会借助自身的强势地位和资源优势，或是对承接主体挑三拣四，或是借购买公共服务之机牟利。

　　三是在既得利益者与未来参与者之间的关系。中山大学政治与公共事务管理学院副教授王清说，既得利益者即原先提供公共服务的机构，如有官方背景的行业协会等，他们容易与政府有关部门形成利益共同体，阻挠未来参与者进入“自己地盘”。甚至有的政府机构自建社会组织进行购买，资金“左口袋出，右口袋进”。

　　《财经国家周刊》记者了解到，北京市某机构每年都会举办城八区市容环境的评比，其承办单位多年来都是该委员会下属某研究机构，这一评比的项目经费成为其重要资金来源。

　　一位不愿意透露姓名的专家表示，在提倡政府购买公共服务改革后，该委员会决定以购买服务的方式进行招投标，却立刻受到这家研究机构的强烈抵触。经过反复沟通，最终的招标结果还是留了下来。一起来进行招标的四五家咨询公司和外部研究机构，事后也明白了自己是来做陪衬的。

　　四是政府行政管理职能与公共服务职能之间的关系。国家行政学院教授马庆钰透露，他在基层调研时发现，公众在很多地方面对的不是公务员，而是雇佣协管员，这些人遍布市政管理、食品药品监督等领域。他担心，政府购买公共服务可能成为一些政府机关推卸自己行政管理职能的借口。

　　亟待配套措施　　　　

　　记者采访发现，人才匮乏是不少提供公共服务的机构面临的首要难题之一。武汉楚馨社会工作服务中心是湖北省首家专业社工服务组织，在成立以后，招人难是负责人李华俊面临的头等难题。

　　李华俊对记者表示，按照实体法人的要求，社工服务组织需要在社会上招有资格证书的全职社工。“中心一共招了２０名全职社工，每人月工资已达到４０００多元，但很难留住他们。”

　　对于这种情况，广州民政局局长庄悦群建议，政府应制定出台社工人才岗位晋升、职称评聘、薪酬指导等政策文件，为优秀社工提供职称及薪酬的上升空间。落实社工人才落户、住房优待的措施，推荐社工参与各级评优表彰并重点向一线社工倾斜。

　　同时，对承接政府购买服务的机构实行“一线社会工作—助理督导—督导”梯级配置，对机构负责人、项目主任、督导等人员进行定期培训。

　　税收政策也是限制公益组织发展的一个障碍。不少公益组织负责人向记者坦言，他们到民政去注册，除了寻求合法性，就是为了获得免税资格。然而，按照财政部现行规定，非营利组织因政府购买服务取得的收入不在企业所得税免税范围内，需征收相关税费。

　　江苏省财政厅税政处综合科科长郑一鸣对记者表示，这意味着即使非营利组织不以盈利为目的，且通过了相关审核取得了免税资格，但因政府购买公共服务取得的这部分收入也不能免税。

　　美国经验显示，非营利公共服务组织从１９５０年的约５万个发展到今天的１００多万个，３０余种非营利组织免税的资格认定是重要的制度动力。有鉴于此，业内专家认为，可加大对社会组织的税收优惠力度。比如“允许超过捐赠限额的部分递延扣除，对公益性民间组织与宗旨相关的营利性收入免征所得税和营业税”等。

　　此外，部分受访者对记者表示，未来应加大政策层面对民营企业、社会组织支持力度，将更多公共服务购买项目向民办机构倾斜。比如，公办与民办养老院存在“价格差”，公办机构“一床难求”，而民办养老院入住率却较低，因此宜主动引导更多公共服务购买项目移至民办机构，从而降低市场价格，促进行业长远发展。