地方政府独立发债或提上日程 城镇化融资渠道将拓宽

      允许地方政府独立发债,或能为城镇化解决融资难题。图为哈尔滨市郊区一个正在施工的工地。 见习记者 黄俊溢 摄

　　地方政府独立发债涉及《预算法》的修改,所以现在的融资模式短期内不会改变。《决定》指出了未来融资制度改革的大方向,对制度规范化、地方政府负债透明化、城镇化融资机制都有利好作用。

　　日前公布的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称 《决定》)提出,“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”这一提法引起广泛关注,被视为三中全会改革亮点之一。

　　之所以被业界视为改革亮点,是由于我国现行法律不允许地方政府发债,而积极稳妥地推进城镇化进程,需要大量持续的资金投入城镇的基础设施建设和公共服务,因此融资难题将成为制约城镇化发展的重要瓶颈。

　　目前我国城镇化建设比较普遍的地方融资方式是国家代发地方债和城投债。融资工具还比较单一,缺乏市场化的债务融资工具。显然这难以满足新型城镇化建设多样化融资的需求。业内纷纷认为,《决定》的提法,意味着市政债的发行或将提上日程,不失为对城镇化“输血”的一剂良方。

　　接受中国经济时报记者采访的专家普遍认为,地方政府独立发债涉及《预算法》的修改,所以现在的融资模式短期内不会改变,《决定》指出了未来融资制度改革的大方向,对制度规范化、地方政府负债透明化、城镇化融资机制都有利好作用,但是具体落实还需要一个过程。

　　中央财经大学财政学院教授温来成对中国经济时报记者表示,地方政府投融资平台公司,从法律上讲需要具备独立的法人资格;从形式上讲属于企业债,但是由于投融资平台的特殊性,实际上属于政府借债。因为它本身是由政府按照《公司法》有关要求拼凑起来的一个公司,主要的管理人员都是现任的政府公务员,许多地方,董事长、总经理都是市长、财政局长或是水利局局长等。显然和一般的国有企业是不一样的,名义上是企业,实际上是政府机构。

　　以这种形式存在的根源是 《预算法》规定地方财政预算不得赤字,地方政府不得不以企业债的形式绕开法律的限制,为当地建设筹措资金。起初依赖银行贷款,后来则开始通过发行债券、信托产品、融资租赁、城市发展基金等多种方式融资。这使得地方政府的债务构成越来越复杂。对此,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中表示,对于地方政府发债方式以前一直是有争议的,原来地方政府发债是由中央政府承担的,现在十八届三中全会明确了发债的相关信息,有利于地方政府的负债行为透明化,也增加了一些融资渠道。

　　刘云中表示,原来《预算法》不允许发债,现在需要根据实际情况进行修改。而修改法律之前还有一个很重要的因素,就是三中全会中也提到了要 “加快建立国家统一的经济核算制度,编制全国和地方资产负债表,建立全社会房产、信用等基础数据统一平台,推进部门信息共享”。地方政府发债跟企业发债一样,都有个前提,就是建立负债表,目前地方政府负债表的问题在于不清楚范围有多大、是不是清晰的、哪些是地方政府资产等。这是个复杂的问题,对政府资产要统一清楚。

　　目前各级政府投融资平台数量比较多,根据国家审计署审计公报显示,截至2010年年底,中国地方政府融资平台公司超过6500家,2010年以后随着国务院有关文件的下达,进行改革。温来成表示,“从我去地方调研的情况来看,投融资平台目前状况还是在发展,有一些投融资平台不仅开展业务,也开始设立自己的分公司、子公司,业务也在不断扩展,主力也在不断发展,以后一个非常重要的任务就是把各级投融资平台进一步规范。”

　　“政府的投融资平台主要是用于政策性投融资、公益性的或是非营利性的城市基础设施建设。从总量上看,应该控制而不是继续蔓延,地方政府发债要走向制度化、规范化。”温来成建议。

　　温来成认为,从发展的角度来讲,投融资平台在修改《预算法》后就完成了历史任务,基本结束了。但他建议不要把投融资平台全部撤销,每一级政府保留一两家投融资平台,可以从事一些政策性金融业务,比如财政担保、财政贷款,这些业务还可以开展。但是从地方发债的角度来讲,地方债要走向地方政府自主发债。这个途径是市场经济条件下各个国家通行的一种手段。特别是地方政府自主发行市政债券筹集资金,进行城市基础设施建设比较好的渠道。