清理税收优惠 推动税制简化

    近日，财政部部长楼继伟表示，一些地方政府和财税部门执法不严，通过税收返还等方式变相减免税，制造“税收洼地”，严重影响国家税制规范和市场公平竞争，须下大力气清理整顿，将区域发展规划与税收优惠政策脱钩，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策。

    我国的区域税收优惠目前主要集中于经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区等地。据统计，已出台实施的区域税收优惠政策共有30项，此外还有一些正在申请的区域性税收优惠政策。在改革开放早期，税收优惠对于吸引外资和激活国内资金有积极意义，但在今天应该说税收政策统一和公平的问题变得更重要了。目前各地那些规定税收优惠的法规层级很低，甚至根本就不是法律文件而是行政命令，同时透明度低，利用这种制度模糊性，一些地方争相扩大税收优惠范围，延长优惠期限，滥用减免规定，形成税收优惠方面的恶性竞争态势，由此形成的漏洞也损害了政府的财政收入。

    有专家表示区域税收优惠往往造成企业的注册地和经营地不一，其实质是企业利用各地税制差别从中套利。不过，套利是企业正常的趋利行为，最终的责任还是要归到税收优惠制度本身的不合理。地方政府为招商引资目的而造成各地税收政策的割裂，不利于全国统一市场的形成，应该按照财政部的要求进行全面清理，明确优惠政策期限，严禁各种越权减免。这可以改变地方政府的激励机制，靠提供优质的基础设施、法治环境、信用体系和提高政府部门服务效率来吸引投资，这样才能减少投机行为而增加长期投资。

    目前人大、国务院、财政部、省级政府等都有权设置税收优惠政策。因而要彻底纠正税收优惠的随意散乱现象，就应将优惠批准权上收，最终确立和坚守税收优惠法定原则，所有优惠都要经过人大批准并以正式法律文件公布。税收优惠法定是税收法定的逻辑延伸，因为对特定主体的减免税会造成对其他社会成员的不公平，需以人民的代表机构同意为前提，并以符合公共利益为要件。目前正在修改的预算法应考虑到税收优惠因素，将其列入细化的预算科目，因为优惠是应征税收的减少，类似于一种财政支出。

    税收优惠的经济实质是一种政府补贴，正当的补贴理应起到调和不同地区、群体差距的作用，但我国税收优惠偏向沿海地区，对地区不平衡是一种逆向调节。沿海地区的企业通常实力更强，它们享受优惠也不符合“量能课税”原则。这还违反了税收中性原则，它要求尽量减少税收对经济行为的扭曲效果，不能让税收取代市场来决定资源配置。因而清理税收优惠将减少实现中部崛起、西部大开发等国家战略目标的障碍。

    税收优惠政策不公平的问题长期存在却直到现在才激发改革，反映了僵化的制度惯性，制度安排对新形势、新挑战的应对能力极差，同时也缺乏来自企业和公民的压力，长此以往积重难返。当前各国税制改革的大趋势是降低税率、扩大税基，减少税收优惠，提高征管效率。控制和减少区域性的税收优惠能带来税制的简化。当前财税改革正借三中全会的东风而加速推进“营改增”，房产税、消费税、资源税也在酝酿改革，而这些改革都应以简化税制和提高税负公平性为指导思想。（编辑 衣鹏 张凡 申剑丽）