构建统一监管体系下的地方金融分层监管格局

本报记者 史进峰 

    实习记者 张烁 北京报道

    “地方金融协调部门如果定位不清，在发展过程中没有树立很好的服务意识，就有可能出现隐性干预，且隐性干预往往会大于显性管理。”

    11月中旬，十八届三中全会召开之际，青海省金融办主任黄文俊接受本报记者专访时直言不讳，他反复强调要认清现行金融监管模式效能部分缺失的弊端，自十七届五中全会提出“完善地方金融管理体制”后，中央和地方在金融监管方面权责如何分工界定，就成为金融改革的题中之义。

    几天后公布的三中全会决议令黄文俊和他的同仁备受鼓舞，决议中一句“完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”为化解这一难题指明了方向，这是中央首次以文件的形式明确要求界定中央和地方在金融监管及风险处置上的职责，这意味着运行多年的中央垂直监管体系模式到了亟待改变的时候，在金融监管和风险处置上，地方话语权得到进一步提高。

    11月19日，央行行长周小川在《十八届三中全会辅导读本》中对如何界定中央和地方金融监管职责及风险处置责任作了进一步说明：坚持中央金融管理部门对金融业的统一管理，引导地方政府遵循“区域性”原则履行好相关职能。

    值得关注的是，首次提出明确地方政府对地方性金融机构和金融市场的监督管理职责，以及在地方金融风险处置中的责任，强化日常监管，减少行政干预，加大对非法金融活动的打击力度，及时有效地处置辖区金融业突发事件，改善本地区金融生态。

    黄文俊认为，未来可借鉴加拿大的经验，要加大放权力度，构建以中央统一监管为主，地方金融监管为辅的地方金融管理新格局。

    “中央侧重业务监管，地方侧重金融管理，即中央与地方协力监管大型金融机构及其分支，地方集中精力监管地方金融机构和创新性金融机构，所谓既有统一又有分工，既有分工又有协作，既有合作又有制约。”黄文俊说。

    现行弊端：地方金融监管隐性干预陷阱

    《21世纪》：当前地方金融监管处于一种什么状态，对比10多前发生了怎样的变化？

    黄文俊：地方金融监管主要经历了两个阶段。第一个阶段主要是争夺金融资源，把资源争到手为我所用。在这个阶段出现了很多问题，比如上个世纪末涌现的农信社债务问题，由于中央没有明确的授权，导致当时地方争到金融资源之后就随意挥霍，然后把包袱甩给中央。后来逐渐过渡到第二个阶段，金融生态环境开始得到巨大改善，地方金融凤凰涅槃了，已经具备了接盘的条件，现在地方金融监管的主要职能包括以优化金融环境、打造金融中心、聚集金融资源为金融机构服务。

    《21世纪》：当前地方金融监管体制存在什么样的问题？

    黄文俊：主要是地方金融管理的职能边界模糊。由于中央长期不把金融监管的能力和条件放给地方，所以出现了两种情况：一种是过度干涉。地方政府强制干扰金融调控，通过各种显性或隐性的方式让中央金融机构无所适从，比如在土地资源、财政拨款、重大项目上掣肘，基础设施上不予支持，让金融机构无所作为。另外一种情况正好相反，就是完全放任不管，无所事事。金融的核心就是在风险可控的情况下促进经济发展，所以我认为这两种状态都不适合经济结构调整。

    《21世纪》：造成这种问题的原因是什么？

    黄文俊：主要原因我认为有两个，一是中央财权和事权的不匹配。由于财权、事权和人权的不匹配，再加上本身民间投资、项目管理、民生事业拉动有时间差，为了不影响预期，只能先用金融杠杆的调控引进金融资源。二是由于金融资源流动没有边界，在市场自发作用下，金融资源大量流向东部富裕地区，导致贫困地区的政府只能用行政或者通过超行政来进行调控，因为如果不调控就什么都没有了。所以地方政府需要招商引资，引进大量银行、物流、人才推动发展，有时难免会干预过度。

    《21世纪：》过去中央和地方金融监管分工采取的主要是一种垂直体系，凡是跟金融相关的业务和金融机构的监管，全部交给专门的中央政府设立的监管机构负责，但这种垂直监管模式弊端也很明显。在你看来，主要问题是什么？

    黄文俊：金融资源供给的不均衡，导致金融监管效能部分失效。目前中央金融监管部门和大型金融机构的垂直管理体制，决定了绝大部分的金融调控资源掌控在中央手中，使得中央与地方之间，总部与分支机构之间的委托代理关系日见固化，金融资源配置效率递减趋势明显。为了应对越来越大的由改善民生与发展经济带来的资金压力，地方政府与中央金融单位的政策互动出现不平衡，个别地方甚至有选择性地执行金融监管政策，一定程度上影响了“一行三会”监管效能的发挥。

    近年来，各类创新型金融机构迅速发展，但监管按钮在上面，风险化解留在下面，责权严重脱节。中央监管部门与地方政府未形成完善的监管协调工作机制，导致了地方政府金融协调服务部门的“监管尴尬”。

    破解之道：统一布局、双层监管

    《21世纪》：如何理顺中央和地方金融监管权责上的分工问题？

    黄文俊：地方金融监管实际上已经有两种趋势格局，一是地方政府事实上已经构成了对金融创新组织的实际管理，构成了对地方金融机构和金融管理运行格局的实际调控。二是省级政府已把金融资源作为调控政策的重要手段，通过财政撬动金融，金融促进运行，运行调整经济结构，形成“一个方式、一个手段”的格局。

    未来金融监管我认为存在两大方向，一是在完善监管协调机制方面，先立法后统一，先合作后合并，重点是要坐实“一行三会”的金融监管部际联席会议制度；二是地方监管分层，这个是经济发展的必然趋势，并且是调动地方积极性和活力的一种发展模式。

    要照顾各地经济金融发展的差异，做好监管体系改革的下篇文章，构建地方金融管理新格局，即放开步子，突出统一布局、双层监管，优先启动金融监管的分设化，着力构建地方金融管理新格局，以适应区域差异化下金融发展的需要。

    《21世纪》：在分层管理架构中，地方金融协调部门的权责应该有哪些？

    黄文俊：一是地方经济发展的规划，二是地方金融生态体系建设，包括增信体系建设等，三是打造符合当地发展的金融组织体系，比如担保公司、地方融资平台、政府调控性的控股公司，我觉得最重要的还是要按照中央的法律法规制度体系运行符合当地金融生态的社会环境，为中央金融机构服务，当然还包括对地方金融机构的管理等。

    《21世纪》：对地方金融机构的监管应该交给银监会还是地方政府？

    黄文俊：地方银行对地方金融的服务这块应该交给地方政府来监管，但是具体的业务还应该受银监会指导。

    《21世纪》：地方金融协调部门或者说地方金融办未来改革方向是什么？

    黄文俊：加拿大联邦和省分权、协作又高度统一的体系值得借鉴。其联邦金融监管机构集中关注风险体系，省金融监管集中关注金融服务的监管分工经验启示我们，在地域广阔、地区经济金融发展差异较大的国家，必须加大职能转变、简政放权的力度，对金融监管进行适当分权。

    借鉴加拿大的经验，要加大放权力度，构建以中央统一监管为主，地方金融监管为辅，中央侧重业务监管，地方侧重金融管理。

    金融办要转变职能，现在有些地方金融办实际上已经变成一个融资部门，去给企业项目联系资金，搞对接，这实际上是一种职能的错位。金融办应该是一个管理协调部门，一个政策落实部门，不能既当球员又当裁判。（编辑 马春园）