生态文明建设需要什么样的制度体系

　　王茹

　　十八大将生态文明建设提高到“五位一体”的战略布局高度,从理念层面强调了生态文明的重要性,而十八届三中全会进一步在加强生态文明建设的具体措施和落地政策方面有了重大突破,主要体现在生态文明制度体系的建立和相关体制的改革。制度方面提出推动自然资源资产产权制度和用途管制制度的建立,强调划定生态保护红线,在限制开发地区和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消GDP考核,探索编制自然资源资产负债表,建立官员的自然资源资产离任审计制度,建立环境损害责任的终身追究制度,以及资源的有偿使用和生态补偿制度的确立等。在管理体制方面,充分认识到环境执法的困难和受地方利益制约的尴尬,强调独立环境监管和行政执法,提出建立污染防治区域联动机制,健全举报制度和赔偿制度等。可以说十八届三中全会关于生态文明制度和体制改革的亮点很多,但从制度体系的完整性、系统性和层次性来看还有所欠缺。

　　生态文明制度的顶层设计首先需要一个融合,即将庇古思路和科斯思路进行融合,使政府干预手段与市场化手段各展所长、互为补充。

　　资源和环境问题解决的困难在于外部性的存在,环保技术创新等正外部性缺乏激励,资源消耗和环境污染等负外部性缺乏约束,因此,无论是干预手段还是市场手段的政策目标都指向一个目标:外部成本的内部化。以庇古为代表的干预派认为,外部性的存在使市场在环保领域具有天然的缺陷,需要外部力量的介入,尤其是需要政府力量的介入来纠正市场失灵,主要手段包括财政补贴、公共管制、税收、罚款、法律惩戒等。以科斯为代表的市场派认为,市场本身可以解决环境外部性问题,前提是进行科学合理的产权界定,只要产权界定清楚,“经济人”追求自身利益最大化的特点会产生环境保护和资源节约的内生动力,也可以通过市场交易等方式实现外部成本的内部化,主要手段包括排放许可证交易、一体化等。我国对资源环境问题的传统解决思路以政府干预为主,积累了丰富的经验,但也需要进一步完善和优化。十八届三中全会在生态文明制度建设方面鲜明体现了产权保护的新思路,但也面临着如何保证产权界定的科学性、公平性,如何分配排污配额等关键性问题,需要更强的理论支撑和更大的政治智慧。

　　生态文明的制度建设需要分层次推进,在体现系统性和逻辑性的基础上进行重点突破,建成包括政策、体制、制度、理念四大层面的相对完备的制度体系。

　　在政策层面,需要系统设计和运用财税政策、金融政策、产业政策、技术政策、外贸政策等。

　　从财税政策来看,一是加大财政补贴力度,对消耗资源少、环境污染小、环保技术研发和应用领先的企业甚至地方政府给予更多的补贴;二是加大政府采购对绿色产品的支持,发挥政府采购对市场的引领和对产品需求的拉动;三是加快资源税调整和环境税开征,进一步扩大资源税的征收范围,扩大到占用各种自然生态空间,将现有与环境问题相关的罚款和税费清理整合到环境税中,发挥税收对企业行为的调节作用;四是对重视节能环保的企业加大税收减免力度,降低其环保投入的成本和代价。

　　从金融政策看,一是对绿色、循环、低碳企业的IPO审批给予适当倾斜;二是给予更多的信贷优惠,从信用资质审核、贷款规模、贷款利率等方面为节能环保产业提供更多的便利和优惠。

　　从产业政策来看,一是要进行更加科学合理的产业规划和生产力布局,产业规划要与城镇化规划、主体功能区规划、新的五年规划等国家重大战略规划相协调,发挥产业在两型社会建设中的引领作用;二是对产业结构进行合理调整,加大政策对生物多样性农业、节能环保产业、面向先进制造业和战略性新兴产业的生产性服务业和面向民生的生活性服务业的支持和倾斜力度。

　　从技术政策来看,要突破由技术基础、技术成本、技术转让共同形成的技术壁垒,可以设立专项科研基金,对关键性技术和急缺的高端技术设立科技专项加大集体攻关力度,还可以进一步扩大示范项目范围,积极搭建平台帮助企业进行绿色产品推广。

　　从外贸政策来看,一是要把好入口关,坚决杜绝高污染、高排放的外商投资项目落地;二是以环境关税、订单谈判等形式使发达国家为通过国际产业转移对我国造成的资源消耗和环境污染付出经济代价;三是积极鼓励企业走出去,缓解国内资源环境压力和产业调整压力。

　　在体制层面,关键是要实现治理方式从管制走向规制。传统的环境治理多用管制的思路,以政府对市场主体(包括企业和个人)的直接监管为主,而这种管制是单向的、缺乏有效反馈渠道的,“拍脑袋”决定的政策措施屡见不鲜,“水土不服”的现象自然难以杜绝。而规制的思路比管制有两大进步,一是规制主体与市场主体之间的关系变单向为双向,顶层设计与摸着石头过河相结合,制度和政策的制定来自于对实际情况的清醒认识和深刻了解,而实施过程中市场主体有畅通的反馈渠道向规制主体反映问题和需求,以进一步改善和健全制度和政策;二是规制主体的多元化,不再是政府自说自话、唱独角戏,而是由政府、中介组织、公众共同组成多元规制主体,各司其职、优势互补,实现政府治理、市场治理、社会治理的叠加效应。在规制思路引导下的生态文明建设体制可以充分发挥 “看得见的手”与“看不见的手”的共同作用,尤其是要健全社会参与机制、加快部门职能分工调整、行业全面向市场开放、实现环境监管和行政执法独立。

　　在制度层面,重点是完善产权制度,健全法律体系、标准体系,改变官员考核评价指标。首先,建立环保市场交易体系的基础是产权的界定和保护,而自然资源和环境容易产生 “公地悲剧”和“搭便车”现象的根源也是产权不明晰,因此三中全会提出“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。 ”在建立产权制度的基础上再探索建立资源的有偿使用和生态补偿制度。其次,要健全法律法规体系,加大执法力度。研究制定应对气候变化法、节水法、绿色消费促进法及节能评估和审查条例,修订环境保护法、循环经济促进法等,同时要及时清理与生态文明建设相冲突的法规,增强可操作性。加强法律监督、行政监察、舆论和公众监督,加大违法成本,真正做到执法必严、违法必究。再次,要改变政绩考核指标,从部分区域试点取消GDP考核做起,逐步向全国推开,以符合生态文明导向的综合考核指标体系取代单纯的GDP考核,做到反映需求、统筹兼顾、责任明确、分类评价,并建立考核评价的综合协调机制、结果应用机制和信息公开机制。

　　在理念层面,要牢牢抓住全民教育、儿童教育和领导干部教育三大抓手。大力弘扬生态文明理念,使绿色发展成为主流价值观,推动开展绿色生活、绿色生产行动,加快向简约适度、绿色低碳、文明健康的生活和生产方式转变。坚持“从娃娃抓起”,打好生态文明建设的人力资源基础和国民素质基础。以领导干部“政绩观”的转变带动“发展观”的转变,更好地发挥政府在生态文明建设中的引领作用。

　　(作者单位:国家行政学院经济学教研部)