李长安人口政策调整释放经济发展新动力

    十八届三中全会通过的重大决定，不仅描绘了深化改革的蓝图，也在许多方面回应了社会的关切。比如，计划生育问题、人口问题，等等，这既是影响千家万户的事情，也是关乎未来国运与国力的大事。会议决定“逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”这是中国人口政策走向成熟的标志。中国的人口结构逐渐趋向均衡，其经济与社会意义是深远的，不仅关系到中国自身的可持续发展，也将对世界产生影响。
    ――亚夫
    ■十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对中国实施已久的计划生育政策进行了调整。
    ■《决定》指出，在坚持计划生育的基本国策的前提下，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。这标志着社会议论多年的“单独二胎”政策将正式实施。
    ■人口是一国经济社会发展的重要基础和核心要素，可以预见，随着新的人口政策实施，将为延续中国的人口红利、释放未来经济发展的新动力创造良好的条件。
    □李长安
    人口多、基数大是我国基本国情
    长期以来，人口多、基数大是我国基本国情的最主要特征之一。为了改变人口增长速度过快以及由此产生的人口、资源、环境之间的矛盾，自上世纪七十年代末开始，我国逐步实行了严格的计划生育政策。其核心内容是：一对夫妇只生一个孩子，提倡晚婚、晚育、优生、优育。对农村居民和少数民族等特殊群体，则实行有条件的二胎政策。
    应该说，计划生育政策在控制我国人口的过快增长方面发挥了积极的作用。根据测算，我国由于计划生育累计少生了4亿多人，大大减轻了人口过快增长对资源环境带来的压力。如果当初不实行计划生育政策，现在我国人口恐怕要达到17亿至18亿，人均耕地、粮食、森林、淡水资源、能源等将比目前降低20%以上，不仅资源环境难以承载发展的需要，而且经济社会发展也不可能达到现在这个水平。
    计划生育政策与经济社会可持续发展
    在一段历史时期，我国实行严格的计划生育政策有其积极意义。但是，随着经济社会的发展与人口结构的变化，长期实行这样的政策不做调整，也对未来发展带来了负面影响。
    一是老龄化程度迅速提高，出现了“未富先老”的局面。同西方发达国家相比，中国的城镇化、工业化还远未完成，但老龄化却提前到来，而且规模大、速度快。比如英国等发达国家从成年型社会向老年型社会转变用了80年，同期人均GDP为5000美元到10000美元；而中国只用了20年左右，在上世纪九十年代末即完成这种转变，而当时中国的人均GDP只有1000美元左右。如今在一些大城市，老龄化问题尤为突出，比如在上海，2011年60岁及以上的老年人口数量为348万人，占24.5%，由于全市平均每年新增加约20万老年人口，预计到2015年老龄化程度将达30%。
    二是人口红利快速消退，经济增长动力削减。在我国的人口结构中，15-59岁人口占总人口的比重一直维持在70%以上，这是我国劳动力丰富、比较优势突出的核心“资本”。但近年来，我国劳动力的增速迅速下降，人口红利正在临近消失。据统计，中国15-59岁劳动年龄人口在2010年即达到峰值（9.4亿人），随后这一数字呈绝对减少趋势.2011年，我国劳动年龄人口比重首次出现下降，当年比上年微降0.1个百分点。2012年，我国劳动年龄人口的下降幅度扩大到0.6个百分点，人数比上年净减少345万人。
    三是社会保障压力增大，养老保险基金空账运行加剧。由于老龄化社会的提前到来，再加上养老保险基金过去缺乏积累，致使养老保险制度的负荷十分沉重。虽然当前对我国养老保险基金是否存在着缺口、缺口有多大有不同的认识，但养老保险个人账户的空账运行却是不争的事实。中国社会科学院世界社保研究中心编写的《中国养老金发展报告2012》就披露，2011年底我国个人账户空账的规模已达到了2.21万亿元，当年全国还有14个省份养老资金收不抵支，出现了支付困难。
    四是失独家庭增多，家庭风险增大。人口统计数据显示，目前中国15岁至30岁的独生子女总人数约有1.9亿人，而这一年龄段的年死亡率为万分之四，因此每年约产生7.6万个失独家庭，按此推算，中国的失独家庭至少已超百万。在养老保险制度尚不完善、覆盖人群比例并不高的情况下，失独家庭不但要遭受精神上的巨大折磨，还使他们居家养老的希望破灭，安度晚年成为该群体害怕提及的话题。
    正是在这种背景下，我国的计划生育政策就走到了必须变革的历史关口。早在2002年，我国一些省市就开始了放松计划生育政策的尝试。其中湖北、甘肃、内蒙古等地开始实行“双独二胎”的政策，这对突破只生一胎政策起到了良好的示范作用。此后，“双独二胎”政策迅速在其他地方推广实行。而河南省在2011年推行了该政策，使得“双独二胎”最终成为全国普遍实行的一项计划生育改良政策。
    即便是从严格一胎政策到“双独二胎”政策的放宽，也未能改变我国人口出生率日渐下滑的趋势。数据表明，2001年，我国的人口为出生率为13.38％。，自然增长率6.95％。。在实行“双独二胎”政策之后的十年后，人口出生率仍下降到12.10％。，自然增长率更是下滑到4.95％。。而国际上普遍认为，要达到人口正常的更替水平，出生率至少要保持在20％。左右，而中国的情况显然与此相差甚远，这也对一直认为中国人口众多、劳动力无限供给的一个严峻挑战。
    计划生育政策到了需要调整的时候
    因此，此次三中全会通过的《决定》中，提出要进一步放宽计划生育政策，从“双独二胎”再过渡到“单独二胎”，就显得适得其时。其积极意义表现在：
    首先，将有益于推迟我国的人口高峰的时间，延长人口红利。据测算，实行“单独二胎”政策后，每年多出生的人口将比现在增加100万人左右。中国总人口高峰将在2026～2029年左右出现，高峰总人口估计值的均值为14.01亿人。而假如维持现行生育政策不变且生育水平保持基本稳定，则中国总人口高峰将在2023～2025年出现，高峰时期总人口估计值的均值为13.92亿人。这就是说，实行“单独二胎”政策要比现行政策的人口峰值多1000万人左右，而且人口到达峰值的时间将被推迟三、四年。新增新生人口的持续涌入，人口红利更为持续，劳动力的比较优势也将得到延续。
    其次，有益于改善我国的人口年龄结构，缓解老龄化的冲击。人口出生率的回升，将会使我国的人口平均年龄更为年轻，总人口抚养比也会随之下降。不仅如此，随着新的劳动力进入，社会保障的缴费群体也会增加，这尤其对缓解过去由于社会保障制度缺失所引发的支付困难具有积极意义。此外，新生儿的增加也会大大缓解由于失独导致的家庭风险，对于稳定家庭结构、改善家庭养老功能具有正面作用。
    最后，有益于改善消费结构，为促进经济增长增添新动力。人口结构老龄化，将使得储蓄倾向越来越强，而社会消费总规模趋于萎缩。虽然导致我国消费不振、总需求不足的原因有多种多样，但与人口老龄化进程过快也不无关系。因此，放松计划生育带来的新增人口将使失去的消费力得到有效补充，为保持社会总需求的增长准备了物质条件。
    我们不妨假定以2012年消费数据为基数，当年全年社会消费品零售总额210307亿元，人均消费支出为15532元。那么，由于“单独二胎”后每年增加100万人的规模，就会至少带来上百亿元的新增消费。而十年后至人口高峰时期增加的人口总量将达1000万人，这也意味着未来每年的消费支出至少能多出1500亿元以上。这对促进经济持续稳定增长无疑是一个重大利好。
    中国社会科学院人口与劳动经济研究所的相关研究表明，如果中国调整人口生育政策，短期内收入不会产生对GDP潜在增长率的正面影响，负面影响程度也非常微弱，不足0.01个百分点。但在2030年之后，即2031年至2035年，中国经济潜在增长率可以提高7.1%至11.8%；2046年至2050年的潜在增长率可提高15.5%至22.0%。
    放松计划生育政策面临诸多困难
    对于目前的中国而言，放松计划生育政策也面临着诸多的困难和障碍，从而影响人口结构改变的速度与促进经济增长作用的发挥，因此需要引起高度警惕。
    第一、要高度关注人口政策放松带来的短期报复性生育高潮。经过30多年严格的计划生育政策的压制，部分民众心中隐藏着较为强烈的生育二胎动力。一旦“单独二胎”政策开始实施，有可能在某些地区会出现一股新的二胎生育高潮，短期内的人口出生率或许会有较大的提高。因此，对于政府而言，应未雨绸缪，在公共基础设施如教育、医疗、交通等方面应提前做好准备，以应对人口短期突增带来的压力。
    第二，应警惕人口政策可能出现的长期失效性。人口政策的短期调整，可能会引发出生率的升高。但从长期来看，人口增长的决定性力量是经济发展水平，光靠放松人口生育政策是远远不够的。从国外的经验来看，在大多数的发达国家，即使出台了各种各样的鼓励生育政策，但并未能改变人口老龄化和人口绝对数量下降的窘境。因此，我国完全有必要根据经济发展和人口结构变动的实际需要，制定具有长效性和持续性的人口政策，切忌在这个重大问题上的短视行为，更要杜绝为了某些部门利益的一己之私而贻误无穷。
    第三，应有更为完善的社会保障政策，防止越穷越生、越生越穷的现象发生。无论是在城镇还是在农村，符合“单独二胎”条件的部分家庭，都有可能因为生育和抚养二胎成本增加而导致生活水平下降，少数家庭甚至会因此而跌落贫困线之下。特别是在那些对二胎欲望强烈但又抚养能力有限的家庭，不顾条件地追求多生孩子，陷入贫困陷阱的可能性极大。因此，政府有必要加大政策的宣讲力度，正确引导符合条件家庭的生育行为，同时注重社会保障政策的完善，防止贫困现象的发生和贫困率的上升。
    （作者系对外经济贸易大学公共管理学院劳动与社会保障系主任）