城镇化之浙江样本“撤县设区”与“撤镇设市”

 本报记者 姚建莉 上海报道

    浙江试图通过 “撤县（市）设区”和“撤镇设市”这一行政区划的调整，实现由“县域经济”到“都市圈经济”的城镇化建设。目前，前者已付诸实践，后者尚在理论研究阶段。

    然而这样的路径选择除了遭遇基层政府的阻力，部分受访专家也认为一刀切地通过行政手段将没有紧密经济联系的城市进行合并，违反了市场规律。

    刚刚闭幕的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：要“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”

    浙江省绍兴市行政区划调整日前已经获国务院批复，撤销绍兴县和上虞市，设立柯桥区和上虞区，并将原绍兴县其中三个镇划归主城区越城区管辖，但具体对接细节尚在讨论中。

    这在浙江并不是首例。今年5月，湖州长兴县“撤县并区”的设想在当地引发轩然大波，当地10余乡镇一把手和多个县级部门负责人联名反对后，以致这一撤并最终被“暂缓”。

    但记者从浙江省有关部门获悉，“撤县设区”长期来看难以避免。

    为减少调整的阻力，浙江各地采取的办法和当年萧山、余杭撤市并区一样，保持当地财政、人事等权力的独立，“至今，杭州其他区和萧山、余杭的公交服务、教育资源还是不共享的，都是互相独立的。”浙江大学教授胡税根说。

    同时，今年初以来，浙江省正在考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。

    实际上，浙江自2010年启动全省小城市试点之后，27个试点“中心镇”已经在财权、事权、人事权以及用地等方面得到了“扩权”。

    根据规划，被赋予与县级权限的试点镇，到2015年要实现年财政总收入超10亿，建成区面积8平方公里以上，在城市规划、产业转型、公共服务、人居环境、体制改革实现新的突破。

    到目前为止，大部分这些镇的党委书记都进入所在县（市）委常委，镇长明确为副县长级，列席县（市）政府常务会议，且浙江省给予试点镇所在县（市、区）土地指标切块总量2%的倾斜。

    浙江省发改委人士向《21世纪经济报道》记者表示，浙江省近些年一直在反思“省管县”的弊端，不论是“中心镇”试点小城市还是建设杭、宁、温三大都市圈，都是想破除有限地域内地方各自为政，阻碍要素流动和城乡一体化的行政壁垒，推动浙江的城镇化建设。而这都需要中心城市的带动，调整行政区划是目前最容易的操作。

    而“撤县（市）设区”在浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任陈建军看来已不合时宜，“现在时空距离缩短，行政力量弱化，要素流动相当自由，城市的发展、扩张也要遵循市场规律。”

    浙江省曾提出发挥省域副中心城市的作用，但在陈看来，嘉兴、绍兴还是湖州并不属于这个范畴，撤市设区是一刀切地通过行政手段将没有紧密经济联系的城市进行合并，是违反规律的。

    他强调，以绍兴市为例，下辖的绍兴县、上虞市的发展之所以比中心城区快，某种程度上来讲，不是地方本身的因素，而是受周边的大城市如杭州、宁波等的影响。

    正如多位受访专家所表示的，他们支持的城镇化道路是，以要素流动的规律来重新组建空间自组织的都市圈经济，“城镇化的重点不是城市的建设，而是城市之间关系的处理，大中小城市的协调发展。”（编辑 宋菁）