户籍改革如何落实“以人为核心”

　　十八届三中全会通过《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,把“户籍改革”放在了“城镇化”这一主题之下,指出“推进以人为核心的城镇化”,并“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件”,“推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。

　　早在今年6月,《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》就提出,城镇化将从“农转市”户籍放开处大力推进,对小城镇,施行“全面放开”原则,对中等城市,则采“有序放开”的稳妥原则,而对特大城市,则采“逐步开放”的暂缓渐进原则。《决定》等于重申了国务院《报告》的基本措施,看似并无太大突破,然而,从改革统领精神的定调上看,却是具有里程碑式的意义,它首次明确了“以人为核心”的人本主义改革思路,摒弃了功利主义的为了“城镇化而人口城镇化”的旧有思维。从这样的精神出发,自然也不会追求急功近利式的“户籍废止”之路径,而以“加快改革”、不断摸索之勇气,探求出符合中国特色的新型户籍制度。

　　那么,如何落实“以人为核心”的户籍改革呢?第一,在社会公共福利方面,对实际享有的福利的关怀,应胜于单纯对户籍“农转非”数量的追求。城镇化从结构层面上看,有土地城镇化和农业人口城市化,土地城镇化意味着之前分散于各村落的人口与资源,将聚集于一个城镇中心带里,意味着享受一体化的城市福利待遇;而农业人口城市化是指农业人口从简单的农作生产,转化为产业工人或商业服务行业人员。土地城镇化与农业人口城市化应谐调推进,其谐调标准应以福利水平是否一体化或向一体化方向努力为基准,以是否满足了转移人口的家庭发展需求为基准。

　　第二,“以人为核心”的户籍改革中,应充分照顾农业人口对原宅基地及承包地等用益物权的持续或永续权利,任何借用“城镇化”为借口无偿或低廉或强迫从农民手中争夺土地权益的,将会使城镇化的和谐发展遭遇不必要的抵触。从城市化的理论上看,城市化的本质其实就是工业化和规模化,规模化意味着原来分散于个体的土地权益将面临着集约经营的资本压迫。而“以人为核心”的户籍改革中,不一定非得以农民交出其土地为代价,或一定以农民移居城市的方式来实现。

　　最后,“以人为核心”的户籍改革,应坚持“就地落户”的便利原则。应避免由于需要解决户口问题的农业转移人口,使其就业地或工作地,或目前现实生活居住地,与原户籍所在的小城镇不在一处,事实上形成“异地落户”,与其期盼的城市生活愿望并不一致,导致转移人口并未享受到户籍改革带来的好处。户籍改革中的便利原则,就是便民原则,就是“以人为核心”的集中体现。