解读三中全会深化经济体制改革之路

   近日，备受关注的十八届三中全会闭幕。全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》并全文播发，就下一步改革做出全面部署。

    本次全会明确提出经济体制改革是全面深化改革的重点，会议还强调了市场在资源配置中的决定性作用，提出“凡是能由市场形成价格的都交给市场”，提出的重要改革包括：成立全面深化改革领导小组、完善财税制度、建立城乡统一的建设用地市场等，并明确了改革的“时间表”，即要求“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”。

    对全会提出的多个重点如何进行解读？本轮改革将带来怎样的制度红利？为回答以上问题，本报采访了中国金融四十人论坛成员、国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁、财政部财政科学研究所所长贾康、中国国际金融有限公司首席经济学家彭文生，中国农村金融论坛成员、中国科学院农业政策研究中心主任黄季焜，是为北京圆桌第393期，以飨读者。（王芳）

    本报特约记者 王芳 廉薇

    本轮改革的几大突破

    《21世纪》：备受关注的十八届三中全会已经闭幕，本次全会就下一步改革做出总体部署。您认为，这次的改革方案有哪些突破和亮点？

    魏加宁：《公报》发布的内容可以说有些在意料之中，也有一些在意料之外。在研究改革方案建议时我曾多次提到，作为学者，提出一个百分的目标，到政府层面至少打个五折。如果学者只提五十分的目标，那么再打折就只剩二十五了。所以，作为学者，提出的目标一定要尽可能高一些，这样，即使打了折，总的来说还是有所前进的。今年，我参加了国研中心“383”方案的研究，也参加了中国金融四十人论坛年度重大课题“深化经济体制改革重点领域一揽子方案”，两个智库性质不同、定位各异，在为改革出谋划策方面也有各自的优势。

    这次三中全会我认为有几大亮点，首先，最重要的亮点是明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这个提法非常重要，关键是提到了要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这和我们一直以来一再思考的问题是一致的，它回答了我们一直提出的问题，即改革的目标到底是什么？很久以来我们就认为，改革的目标不应仅仅是建设小康社会或民族复兴等，因为“小康社会”现在已经很难起到振奋人心的作用，而“民族复兴”又很难找到量化的标准，所以我一直在提倡“建设现代国家”。这次全会提出的“国家治理体系和治理能力的现代化”，我觉得这个提法非常明确，正中要害。该提法表明，中国现在已经与30年前有所不同了，现在在硬件方面我们与发达国家的距离已经很小了，至少在沿海发达地区是如此，但是在国家治理体系和治理能力这些软件方面，我们与发达国家的距离还是比较明显的。

    另一个大的亮点就是中央成立全面深化改革领导小组。我曾经把是否设立改革的协调机构作为是真改革还是假改革的试金石！现在看来，中央新一届领导在改革方面真的是要动真格的了！而不是仅仅停留在口头上。

    还有一个亮点就是突出强调了政府与市场是具有决定性的主要矛盾，而在这一矛盾里面，市场又是起决定性作用的主要方面。把市场从“基础性作用”提升为“决定性作用”。在政府和市场关系中更突出强调市场作用，这一点是值得高度肯定的。

    再有一个亮点就是关于司法方面，全会提出，要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。这段话突显了法治中国建设的重要性，因此非常之重要。

    还有一个亮点是成立国家安全委员会。我认为，不仅是要在安全领域成立国家安全委员会，而且在一些相应的重大领域都应当成立相应的决策委员会，把决策、执行、监督分离开来，而委员会作为决策机构，部门作为执行机构，署则作为监督机构。

    本次全会还有一个亮点就是给出了改革的时间表，也就是2020年是这一轮改革的时间期限。虽然路线图现在还没有公布，但是有了时间表，就说明改革再也不能“能拖就拖了”。

    市场将起“决定性作用”

    《21世纪》：全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”您如何理解市场在资源配置中的“决定性作用”？

    贾康：这是在过去认识上的进一步提升，从资源配置基础性作用进一步提升到决定性作用，就是在核心问题上要更好地同市场经济的目标模式相对应。第一次明确地在最高层级的文件上进行如此表述，具有非常重要的意义。

    让市场起“决定性作用”的具体措施是，要有在市场化趋向上的一系列实质性改革，减少行政审批，更好的公平竞争与准入，培育要素市场，不可避免的还有消除过度垄断等等，应以上海自贸区已提出的与国际接轨、高水平法治化营商条件为市场培育的试验、示范和标杆。

    彭文生：可以从三个方面理解如何让市场在资源配置中起“决定性作用”。

    消除政策对商品价格的管制。在一些要素价格上还存在不同形式的政府的直接管制或干预，比如煤电水等资源价格，还有资金价格等。针对要素价格的改革，重在依据市场的供求，即使短期内不能完全依靠市场竞争，也应依据资源稀缺程度，对各类资源进行合理定价，使劳动生产率与全要素生产率较高的企业能够真正受益。理顺长期扭曲的价格体系是发挥市场配置资源作用的基础。

    另外，破除垄断。缺乏竞争的市场决定的价格不能有效配置资源。通过垄断获得的超额利润对其他行业和消费者造成挤压，降低整个社会资源配置的效率，同时带来分配不公的问题。解决的方式有两个：第一，破除相关行业准入的限制，分拆超大规模企业，增加竞争；第二，对那些有自然垄断性质的行业，比如公用事业类的垄断型企业，通过政策的干预，限制超额利润，使其获得的回报率接近社会平均水平。

    理顺政府和市场的边界，纠正公共部门的“越位”和“缺位”。政府在市场经济中的角色体现在两个方面：第一，商品和服务应该有多少由政府直接生产和提供。政府主体应该退出竞争性经济活动，同时在市场失效的领域加大公共产品的提供，尤其是环境保护、医疗教育、社会保障的提供等。第二，政府要制定并维护一个促进公平竞争的法治环境。

    《21世纪》：全会提出：“中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”您如何理解？您认为该小组将会对改革的进一步推进起到怎样的作用？会面临哪些困难？

    魏加宁：我们这些年一直呼吁要成立改革协调机构。我也曾多次在各种会议上提到，成不成立改革的协调机构是判断究竟是真改革还是假改革的试金石。所以，中央改革领导小组的设立，表明新一届中央领导在改革上是要动真格的了。因为如果没有这么一个机构，改革就很容易被部门利益所左右、被利益集团所左右、被地方利益所左右，所以必须有一个改革的总体协调部门。

    这个领导小组肯定比过去国家体改委的层次要高、范围要广。体改委下属国务院，职能也只是研究、协调及指导经济体制改革。而该小组很明确是中央机构，超越部门之上，而且是全面深化改革领导小组，它不仅要研究经济改革，还要研究其他相关的改革。

    这个小组未来面临的问题可能是如何同其他部门进行协调。它同发改委是什么关系目前还不太清楚，是否应该有自己的办事机构也不确定，这些都需要作进一步观察。

    如何建立现代财税制度

    《21世纪》：财税改革是经济体制改革的重点，全会提出要“建立现代财税制度”、“完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”您认为，根据该方向，税收制度应该进行怎样的调整？预期在税收方面会推出怎样的政策和措施？

    贾康：“现代财政制度”的建立，是匹配于我国建设现代国家、现代社会的“伟大民族复兴”现代化宏伟蓝图的，我们亟须结合十八届三中全会后的整体改革设计思路，把财政服务经济社会发展全局的深化改革任务，落实到一套以“现代性”为取向的“路线图与时间表”的状态上。在大思路上要合乎实际、“对症下药”地以分税制在省以下的实际贯彻落实为重点，设计可行的深化改革方案。

    需要明确：我国省以下分税制迟迟不能真正贯彻是因为，我国省以下还有市、县、乡镇，“地方”的概念在中国至少有省、地级市、县（含县级市）、乡镇四个层级，加上中央，整个政府财力分配体系中至少共有五个层级，如何依二十个左右的税种实行五级“分税”，在技术上是无解的。因而1994年以来，实际仅在中央和省为代表的地方之间维系了分税制框架的基本规范，而省以下迟迟未能进入分税制状态。往前看的出路，则在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的“扁平化”改革，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。

    按照中央、省、市县三层级框架深化“分税制”改革、重构和优化中央-地方财税关系的基本原则与要领，是必须以合理界定各级政府职能，即“事权与支出责任相适应”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。这一体制安排如能建设到位，将使中国包括欠发达区域的所有地区，都形成推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配的境况，消除基层困难、隐性负债的隐患和矫正土地财政的偏颇。

    为向以上体制框架推近，可以做并应尽快做的事项包括：由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权（支出责任）明细单，列明各自专享事权以及共担事权的共担方案，并在今后渐进地优化与细致化；尽快推进已建设多年的“金财”、“金税”、“金关”、“金审”、“金农”、“金盾”等十余个政府信息系统建设工程的联网和升级，切实形成服务于公共资源合理配置、各部门协作调控的信息共享平台和科学决策支撑平台；积极形成各级政府资产负债表和公共部门财务报表体系，配合今后的公共债务风险防控体系建设和公共财政建设。

    在优化和改进地方税体系过程中，结合短期可做之事与中长期追求目标，设计和推进税制改革的分步渐进配套方案，这包括：为处理“营改增”进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾所需安排的过渡方案——不排除在流转税领域区别对待地开掘消费税的潜力空间，把优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合；资源税改革应以更大决心抓住煤炭市场价位自然回调的宝贵时间窗口，把“从价”机制扩大到煤炭，并拉动新一轮理顺我国基础能源产品比价关系与价格形成机制的税价财联动配套改革；房产税应积极稳妥扩大试点范围；环境税的改革应在“十二五”期间推出一轮实际动作；个人所得税应创造条件实行分类与综合相结合，加上按家庭瞻养因素调整扣除的改革方案，等等。地方的合理收费、使用者付费制度，也应借鉴国际经验结合地区情况走向规范化，将收入纳入预算体系管理。

    以信息系统和预测能力为支持，积极编制和发展完善中期滚动预算，在提高透明度的前提下，加强全口径政府财力的统筹调节，消抑以往诸多“法定刚性”项目的“板块化”效应，以及过多过滥的补助项目、税收优惠措施的副作用，加强财政支出全流程的绩效约束，结合配套改革和加强管理，压缩行政成本，追求预算资金综合绩效水平的提升。应大力强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付，提高一般转移支付比重，整合专项转移支付并取消“地方配套”附带条件。在民生支出方面继续加大力度的同时，需要更加注重伴随机制创新与合理激励形成财政可持续性。

    魏加宁：通过上世纪80年代的分权改革，到1993年时，地方尤其是沿海地区财政比较富裕，但是中央财政相对困难。所以1994年我国实行了“分税制”改革。但之后的基本趋势是层层上收财权、层层下放事权，在充实了中央政府财力的同时也导致了地方政府的债务负担过重。而新一轮改革的方向明显是要减轻地方政府的财政负担，这一点是有一定共识的。但是如何减轻地方财政负担现在有两种不同的思路：一种是主张上收事权，另一种是主张下放财权。这两种思路现在看来都有一定的道理，最后很有可能是平衡的结果。

    关于税收制度改革，《公报》有一句话很关键，就是“要发挥中央和地方两个积极性”，这句话大有深意。我认为不能将所有事权一下子都上收到中央来。因为除了司法去地方化等这些有共识的方面以外，我们担心，其他一些目前还把握不准的事权如果都匆匆忙忙地盲目集中到中央，就有可能会走偏。从国际经验来看，现在在医疗、养老等方面，实际上还没有一个大家都认可的成功模式可供学习借鉴。在这种情况下，如果盲目统统收上来，一旦出现问题、走错了路，再想下放就难了，因此风险会很大。另一方面，中国的层级政府非常复杂，如果事权过度集中，地方政府的道德风险会很大。所以，我们主张在上收事权方面要稳，一些看得准的，比如国防、外交和司法等，应当尽快上收，但是那些看不准的，比如说养老、医疗、教育等，还是谨慎一些为好。同时，应当更多地鼓励地方去竞争、创新、改革，这对于更好地推动改革来说，可能是更为重要的。

    土地制度改革路径

    《21世纪》：土地制度改革在会前就被给予了高度关注，也正如社会期待，全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，您预期土地制度将会发生哪些变化，这些变化将会产生怎样的成效？

    彭文生：三中全会后的土地改革将围绕破除农村土地集体所有和城市土地国有的分割状态、“建立城乡统一土地市场”的指导思想展开。改革方向是允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。

    随着农村集体建设用地直接入市，土地供应将从单一的政府征地转让，变成包含农村集体土地流转的双轨制供应，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。预计未来几年，农用地承包经营权确权将基本完成，随后将出台全国统一的农村集体经营性建设用地流转方案。在此之前各地方的集体土地流转试点将在更大范围内铺开。这些举措最终的成效将是：破除现在的农村集体所有制和城镇土地国有制的分割。

    黄季焜：农村集体建设用地市场化改革是长期以来没能涉及的改革。过去三十多年，我国在推进产品市场改革方面取得巨大成就，但要素市场改革明显滞后，特别是农村集体建设用地市场化改革。土地制度改革的滞后、城乡间土地要素市场的分割、农村集体建设用地与城市建设用地没有享有平等权益，这些都使农村土地要素在资源配置中的功能没有得到应有发挥，也影响了与农村土地紧密相关的各种要素市场的配置、农民的切身利益和城乡发展一体化的进程。

    十八届三中全会在土地制度改革上明确提出“要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场”。全会还要求“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”。这表明改革不但有明确的范围、方向和方式，而且有既定的时间表。改革的范围是农村建设用地，主要包括农民的宅基地、农村公共设施和公益事业用地与乡村企业用地等。改革的方向是建立城乡统一的建设用地市场，城乡建设用地有同等的入市权利；改革要按市场规则，要公平开放透明，价格形成将主要由市场决定，要解决好政府和市场以及所牵涉的各个部门的利益关系，特别是农民利益，要赋予农民更多财产权利。

    建立城乡统一的建设用地市场所带来的影响是极其深远的。首先，它将盘活土地要素，充分发挥土地在土地、劳动力和资金等要素市场中的资源优化配置作用，加快经济的发展。这些变化将影响农村土地利用方式、土地与劳动力及资金的配置，从而影响未来城乡土地的利用格局以及城镇化和工业化的进程和空间布局。其次，将影响各个部门的切身利益。它不但影响城乡建设用地需求方和投资方的利益，更将影响地方财政和农民权利，将对中央与地方的财税改革提出更高要求，同时也将有助于三中全会提出的赋予农民更多财产权利要求的实现。第三，将影响城乡居民的生活，有助于缩短城乡收入差距和促进城乡的协调发展。它不但能使农民在农村土地增值中直接受益更多，同时还将间接影响城乡居民的生活（如可能带来缓解城市房价上涨的压力和促进农村乡镇房价的上升等）。

    建立城乡统一的建设用地市场，首先，要深入开展改革的顶层设计，厘清改革可能涉及的法律和规章、财税等相关领域的改革部署、改革在各部门的权责利划分、推进改革的顺序等问题。其次，急需修改和完善同建立城乡统一的建设用地市场相关的法律和规章制度，因为许多现行法律和规章制度是限制农村集体建设用地市场同城乡市场的统一，限制集体土地出让、转让或出租，所以修改相关法规和规章制度，是推进土地改革的制度保障。第三，尽快完成农村集体土地的确权登记发证，明确农村各种集体土地的类型，确权是集体土地上市交易的前提，土地用途是确定集体土地能否交易的依据。第四，建立同城乡建设用地一致的市场运作体系和市场监管体系，在符合法律、规章和城乡规划的前提下，实行市场配置土地资源的定价原则，市场监管体系需要政府各部门的机密协调，运作公开透明。第五，完善农村集体建设用地和征地的利益分配机制，合理解决好农民、集体和政府等的利益分配。农村集体建设用地入市后，土地增值收益如何分配将是实际工作的难点，它涉及农民的切身利益，涉及地方政府的财税收入和农村公共物品与服务的提供。第六，确保各项相关领域的改革适时到位，特别是中央和地方的财税改革。地方财政问题将是建立城乡统一的建设用地市场的最重要阻碍因素之一。

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    深化改革的制度红利

    《21世纪》：全会提出，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”，结合改革方案的精神，您认为本次改革将为经济发展带来怎样的制度“红利”？

    彭文生：三中全会出台的改革措施将有利于降低结构失衡。以简政放权为核心的政府改革、以降低流转税比例为特征的财税改革、以保障农民集体土地产权为重点的土地改革、以农民工市民化为核心的城镇化改革等措施，将有利于缩小收入差距，从而提高社会的平均消费率，降低储蓄率。这些改革措施将使得我国消费储蓄的比例关系重新回到经济基本面所决定趋势上来，即人口红利渐行渐远导致消费需求上升投资需求下降。未来5-10年消费率上升、储蓄率下降将是结构调整的大方向。与此根本宏观经济新平衡相对应，我国经济在中微观层面将呈现国退民进和产业升级的结构调整。

    同时，过去十多年，房地产价格快速上升的经济社会基础是地方政府土地供应垄断、财税扭曲、金融压抑、社会保障不平衡带来的收入差距扩大与储蓄率上升，以及货币信用支持投资扩张的增长模式。上述结构改革正是针对这些扭曲因素的。我们判断改革的推进深化将消除过去十多年房价快速上升的经济基础，从某种意义上讲，改革越成功，房地产泡沫破裂的时间越早。

    从经济增长的角度看，新的一轮经济体制改革，将增加市场配置资源的作用，有利于中长期的潜在增长率。短期看，改革对总需求增速的影响有正有负，总体上难有明显的拉动。一方面，减少政府干预经济、打破国企垄断以及营改增等措施有助于刺激私人部门投资。另一方面，改革也存在抑制短期总需求增长的机制，主要在于中央反腐的深化与机制化可能抑制消费和投资的增长，尤其是近期习近平主席关于“不以GDP增长为唯一考核指标”的讲话将削弱地方政府一味通过投资追求GDP增长的动力。