上海自贸区负面清单管理促政府职能转变

　　马小芳

　　上海试点建设自由贸易试验区是一项“国家战略高度”的历史使命，将成为中国深耕亚太、融入经济全球化发展的重要载体，为中国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径。当前，亚洲正日益成为全球经济发展的中心，跨国公司不断向亚洲集聚。然而，中国不断攀升的要素成本正成为国际竞争的不利因素，行政审批、外汇管制等重重束缚也限制了在华跨国公司机构的功能提升。上海自贸试验区就是要通过进一步的开放，吸引更多跨国公司总部到上海，并且赋予其功能。同时，试验区也将搭建平台，让中国的企业走向全世界。在上海自贸区内率先实行负面清单的管理模式，不仅仅是实现民营和外商投资企业的“国民待遇”，更是用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革的关键措施，体现了决策层转变政府职能的决心。

　　上海自贸区负面清单管理的内涵

　　“负面清单管理”是仅限定企业“不能做什么”，并以“清单”方式进行列示，法无禁止即可为，体现了“放权”的改革思路。

　　2013年8月16日，国务院常务会议宣布，拟提请全国人大常委会审议关于授权国务院在试验区内暂停实施有关法律规定的决定草案，明确提出“转变政府职能，探索负面清单管理”，并把这段表述放在首位。负面清单（NegativeList），相当于投资领域的“黑名单”，是指政府规定哪些经济领域不开放，其中要列明针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施。除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。由此可见，“负面清单管理”是仅限定企业“不能做什么”，并以“清单”方式进行列示，法无禁止即可为，体现了“放权”的改革思路。负面清单是国际上重要的投资准入制度，目前国际上有70多个国家采用 “准入前国民待遇和负面清单”管理模式。

　　随着上海自贸区挂牌，2013版的负面清单也随之发布。这份最新出炉的清单明确列出了不予外商投资准入或有限制要求的领域，涉及国民经济行业1069个小类中的17．8％，超过八成的行业开放。到目前为止，我国对外资的管理一直采用的是正面清单模式，由“正”转“负”，这是我国第一次采用负面清单管理外商对华投资，按照“非禁止即开放”的原则，清单之外的行业及项目全都开放。负面清单只列出不允许项目，其它没有列入的都允许投资，这是更加积极主动开放战略的体现，具有开创意义。

　　根据我国所处的经济社会发展阶段、政府监管体系等国情，《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》提出，对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制 （国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），由上海市负责办理；将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续。此举将大大降低企业的时间成本，对于未列入负面清单的外商投资一般项目，最快4天就可以拿到营业执照、机构代码和经营登记证。而此前，企业要完成一个项目注册，整个流程走完至少需要29个工作日。也就是说，除了负面清单列表上的行业，外资设立直接去工商局就可以了，不再需要去发改委和外经贸主管部门审批了。通俗地讲，国内企业如何设立，外资企业就如何设立。上海自贸区内的公司注册试行了 “一站受理”，企业准备好材料后无需再辗转工商、质监、税务等多个部门，只需将材料交到工商窗口，窗口会进入内部流转，免去企业来回奔波。此前我国对外资的管理一直采用的是正面清单模式，即外商投资必须遵循由国家发改委和商务部制定的 《外商投资产业指导目录》，该目录在2004年、2007年和2011年经过三次修订，列出了我国对外资的鼓励类、限制类、禁止类行业。由“正”转“负”，虽然只有一字之差，体现的却是截然不同的投资管理理念。

　　上海自贸区负面清单管理是为顺应世界经济大潮

　　随着TPP和TTIP逐渐成为主导全球区域经济一体化的新模式，如果我们不能积极参与，不能有所作为，在一定意义上就会面临被边缘化的危险，在区域合作中也会处于被动境地。

　　上海自贸区设立是在国内外经济背景急剧变化下决策的。目前全球投资规则谈判代替贸易规则谈判成为主流，双边和区域自由贸易协定谈判如TPP（《跨太平洋伙伴关系协议》）、TTIP（《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》）等，已经取代WTO（世贸组织）成为全球投资规则重构的主要平台。规则谈判的目标也从关境外向关境内转移，从关税等问题转移到国内投资准入等规则的改革。因此自贸区的建设，就必须建立符合国际化、法制化要求的跨境投资和贸易规则体系。

　　入世之后，我国积极推进自贸区战略，先后和东盟以及中国香港、澳门、台湾等地区签订了区域合作协定，自贸区战略取得较大进展，但是，美国主导的跨太平洋伙伴关系协议（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP），推行的是自由化程度更高的自贸模式，以此作为亚太经济合作组织（英文简称APEC）框架内的大自贸区平台。在开放内容上，美国要求参与方工业品和农产品全面实施零关税，全面开放服务业部门和投资市场，同时纳入了劳工、环境、国有企业、知识产权、政府采购、电子商务、监管一致性等所谓的“二十一世纪”新议题。这就给自贸协定带来新的挑战。

　　在《服务贸易总协定》（GATS）中，利用正面清单来确定覆盖的领域，而自由贸易协定（FTA）则采用负面清单。1994年生效的北美自由贸易区（NAFTA）被认为是最早采用负面清单的FTA之一，在美国和新加坡达成FTA之后，这种制度也被亚洲多国所仿效，但各国的做法并不一样。准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，世界上至少有77个国家采用了此种模式。随着TPP和TTIP逐渐成为主导全球区域经济一体化的新模式，如果我们不能积极参与，不能有所作为，在一定意义上就会面临被边缘化的危险，在区域合作中也会处于被动境地。

　　负面清单促进政府宏观管理改革与创新

　　负面清单从根本上和制度上实现简政放权，真正把权力一放到底，政府管理体制上的变革跨出了重要一步，负面清单非常具有向全国推广的意义。

　　作为李克强经济学的破冰一步，上海自贸区的制度创新意义大于经济驱动意义。把改革开放放在第一位，把制度创新放在第一位，这是上海自贸试验区的核心内涵。在对外开放上，就是要进一步思考，政府如何管理市场、服务市场、推动投资贸易便利化；在政府职能转变上，就是要探索如何厘清政府与市场的边界，如何提高政府服务的透明度、便捷性等。这不仅是上海自贸试验区需要解决的问题，也是我国经济发展转型升级避不开的问题。上海自贸试验区正在变成一场新的制度改革的起点。通过带动金融、税收、贸易、政府管理等一系列政策变革，上海自贸试验区的建设可能为全国性的改革破局带来巨大的示范效应。除了与国际接轨外，自贸区改革还承担了国内改革的重任，而作为其发力点的负面清单管理模式还可以起到倒逼行政管理改革的作用。而这与国务院今年以来积极推进的行政职能改革，不断取消和下放行政审批权力的方向是一致的。

　　上海建设自贸试验区，改革的重要方向是终结审批制，逐步建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制。现行投资审批制度带来了资源错配、宏观调控边际效率下滑和腐败频发等一系列问题，已成为打造中国经济升级版的“拦路虎”。我国现有的投资管理体制，对外资要进行审批和备案，但是在国外通常都是对外资实施准入前和准入后的国民待遇，程序非常简单。

　　上海建设自贸试验区就是以开放倒逼改革，按照国际规范，触动体制改革中最难改的审批制度“硬骨头”。在现有体制中，最难改革的就是审批制度。目前实施正面清单管理的一个严重弊端是，政府管的多，留下了很大的寻租空间，导致的后果是中央政府这边在取消了几十项审批权后，地方和其他部门又在那边增加了几十项审批权，所以审批权永远减不完。另外，在正面清单管理模式下，企业投资往往跟着政府的产业指导目录和产业优惠目录的“指挥棒”走，市场的基础性作用难以充分发挥。负面清单管理则扩大了社会投资领域，不能干的事情就那几件，无限大的是能干的事情，这种管理模式倒逼政府转变管理方式，政府加强自我约束，管规定的几件事就可以了，审批权限大大缩小了。负面清单划定“禁区”以后，相比先前的投资审批制度，不仅能给企业以明确的导向，这是从根本上和制度上实现简政放权，真正把权力一放到底，政府管理体制上的变革跨出了重要一步，负面清单非常具有向全国推广的意义。

　　（作者单位：国家行政学院经济学部）