王毅“应优先建立区域和流域环境综合管理派出机构”

   本报记者 王尔德 北京报道

    11月12日发布的十八届三中全会公报明确提出，要改革生态环境保护管理体制。

    “中国主要资源消耗和污染物排放量将在未来10-20年内先后达到峰值，今后十年中国将面临历史上最严峻的人口资源环境挑战，实现环境质量目标改善的任务异常艰巨。”谈及未来环境保护的形势，中科院科技政策与管理科学研究所副所长王毅忧心忡忡。

    王毅认为，反思过去三十年环保道路，中国走的还是“先污染后治理”的老路，其中一个重要原因就是政府直接干预经济及官员的政绩观。“这也是影响我国环境保护和生态文明建设的最大难点，思想上的雾霾不除，环境中的雾霾难消。”他说。

    王毅说，改革现行的环境管理体制，除了要继续探索环保大部制的体制机制改革外，应优先考虑建立区域和流域环境综合管理派出机构，构建“区域/流域环境综合管理体系”。更建议国家发改委和环保部联合制定全国区域/城市空气质量和流域水体质量达标长期规划，各省市自治区根据国家规划制定相应的地方规划。

    “主要资源消耗和污染物排放量将在未来10-20年内先后达到峰值”

    《21世纪》：您如何看待未来十年中国面临的污染防治形势？

    王毅：随着工业化、城市化的快速发展，中国的环境污染已进入一个区域性大气复合污染和流域性水复合污染的新阶段。与此同时，地下水污染加剧、毒害污染物威胁增加、土壤污染和农村污染治理体制不健全、饮用水安全风险突出等新问题不断涌现，污染程度已经达到发达国家上世纪五六十年代最严重时期的水平。由于“邻避效应”的意识增长，与环境相关的群体性事件不断增加，加上各级政府经常处置不当，不仅影响到环境基础设施（如垃圾焚烧厂）的布局，而且影响到一些地区的结构调整和产业升级，恶劣的环境质量及“雾霾”等污染事件已严重损害到中国的国际形象。

    中国的快速工业化、城镇化和消费升级都将给资源环境形成持续的压力，未来十年将是中国环境保护最为艰难的相持和过渡时期。预计中国的人口增长、重化工业发展和快速城镇化还将持续10-20年时间，在粗放增长方式及以煤为主的能源结构短期内难以彻底改变的情况下，伴随着收入提高和内需扩大，能源、资源的利用规模和强度将不断加大，污染物排放也会增加。

    基于上述判断，中国的主要资源消耗和污染物排放量将在未来10-20年内先后达到峰值，今后十年中国将面临历史上最严峻的人口资源环境挑战，实现环境质量目标改善的任务异常艰巨。

    《21世纪》：今天我们每一个人都感觉到，环境污染的形势如此严重，这也充分说明我们过去实际上并没有摆脱西方国家的“先污染、后治理”的老路。

    王毅：中国虽然沿袭了发达国家“先污染、后治理”的老路，但在污染类型、污染模式、污染格局等方面更加复杂和多样，处理起来也更加棘手。

    其根本原因在于经济快速发展过程中，发展与环保的矛盾始终难以两全，环保往往让位于发展，从而导致当前严重污染的格局。当然，这也与中国资源环境的基本国情和发展阶段限制有关，中国一直处于全球产业链分工的低端地位。

    因此，尽管中国在环境保护方面做了大量工作，资源能源利用效率和点源污染治理绩效不断提高，但环境治理一直赶不上污染排放增长的速度，资源环境压力和治理难度不断加大。

    《21世纪》：中国面临的环境管理体制上的障碍有哪些？

    王毅：环境管理部门分割，可持续发展与生态文明建设综合协调能力低，区域和流域污染管理体制缺失。

    1998年前，原国务院环境保护委员会在协调环境保护工作方面发挥了重要作用，随着国务院机构调整，该委员会取消，取而代之的环保部际联席会议制度。今年全国人大通过的国务院机构改革方案在资源环境领域没有大的动作，资源环境保护的相关职能仍由多个部门负责，在缺少有效协调机制的条件下，将不可避免地影响环境保护及生态文明建设的顶层设计、整体协调和协同效应，这从当前有关生态文明建设的各种规定、指标、规划、示范的出台就可窥见一斑。

    另外，针对目前严重的区域和流域复合污染，也没有相应的管理体制保障。

    再有，缺少严格的环境法治及其执行环境是环境保护工作难以得到有效保障的重要原因。一方面，中国虽然已经初步建立起环境保护的法律法规体系，但是许多法律制度和规定过于原则和宽松，另一方面，环境执法十分困难，环境司法严重滞后。

    “构建‘区域/流域环境综合管理体系’”

    《21世纪》：我们应当如何改善当前的环保管理体制？

    王毅：首先应当改革现行的环境管理体制，除继续探索环保大部制的体制机制改革外，优先考虑建立区域和流域环境综合管理派出机构，构建“区域/流域环境综合管理体系”。由于区域/流域复合污染（如PM2.5）是复杂多样的，因此其解决途径也必须是综合的，需要采取全污染物总量控制和精细化目标管理，通过区域/流域性综合措施加以治理和风险防范。

    应在正在进行的《环境保护法》修改过程中，增加对于区域和流域环境管理机构的规定，明确其法律地位和职能，同时建立相应的监督管理体系。可以优先开展区域和流域环境管理派出机构的试点工作（在流域层面可考虑与现有流域管理机构进行整合），负责区域/流域环境质量的监管和协调，区域/流域综合污染物削减和环境质量改善综合规划的制定，区域/流域环境治理项目和环境政策的评估等；并通过试点取得经验，为该制度在全国范围内推广和完善积累经验。

    在管理措施上，建议尽快制定主要污染物减排时间表和区域/流域环境质量达标时间表，并通过编制区域/流域综合污染防治规划实施污染物精细化管理，促进区域/流域污染物综合防治。实施全污染物排放总量控制，并与煤炭消费总量等进行协同控制，这是遏制环境污染和生态退化的根本性措施。

    建议国家发改委和环保部联合制定全国区域/城市空气质量和流域水体质量达标长期规划（2015-2030），经国务院审批后实施。各省市自治区根据国家规划制定相应的地方规划，发改委、环保部以此为依据每年开展规划执行检查，对未完成规划目标的省份给予处罚，来年不再批复任何新项目。

    同时，建议加强区域/流域绿色低碳发展和污染物综合防治规划的研制，在充分考虑区域/流域资源环境总量控制的基础上，将地区内的土地利用、能源结构、交通布局、环境保护、社会公共服务等内容统一起来，平衡各方利益和统筹不同污染源的控制，实施精细化管理，落实规划项目，评估规划的效果。

    针对突发大气、水污染事件，制定相应的应急计划，采取分级应急措施和区域/流域协调步骤，以减轻区域灰霾污染事件等可能造成的后果。

    “充分发挥市场手段的激励作用”

    《21世纪》：在体制之外，我们也应当改进管理手段。在治理污染上，我们看到政府过分依赖行政手段，缺乏节能环保的长效机制。

    王毅：应更多利用各种经济政策，充分发挥市场手段的激励作用。

    首先，要加大环境保护的投入力度，争取环保投入占GDP的比重尽快达到3%，通过基于绩效的投资方式转变和加强多元监管提高资金使用效率；同时通过加强企业监管，进一步改革和完善环境公用事业的特许经营制度，提高污染企业和环保型企业的环保投入力度；通过绿色信贷政策，拓宽环保融资渠道，规范企业环保投资。

    第二，实施资源有偿使用制度，加快资源能源价格改革，完善污染物减排成本内部化机制，包括合理提高水资源费、矿产资源补偿费等资源税费，推行污染减排的综合电价政策，综合水价和垃圾处理价格政策。

    第三，在综合考虑税收体制改革的框架下，加快出台环境税，优先征收二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮等税种，逐步建立绿色税收体系。

    第四，逐步取消化石能源补贴，进一步支持节能、清洁能源和可再生能源发展。

    第五，推行生态补偿制度，重点建立自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等四个领域的生态补偿机制。

    第六，逐步开展排污权、水权、碳排放权（节能量）的交易试点，及时总结经验，时机成熟时再向更大范围乃至全国推广。