汕潮揭一体化操作思辨

本报记者 郑升

    实习记者 蔡龑 汕头、广州报道

    汕潮揭一体化再次成为热议话题。

    今年7月份，广东省委、省政府印发《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》，明确提出“建设汕潮揭资源共享、一体化融合发展的特色城市群”，打造粤东经济增长极。

    在广东新一轮区域协调发展、新型城镇化的大潮中，汕头、潮州和揭阳如何推进被搁置已久的一体化，如何更多的释放产业集聚效益，进而带动粤东地区整体发展，成为粤东崛起的关键所在。

    汕潮揭一体化动议

    是否需要推进一体化，在粤东原本并不是一个需要讨论的问题。

    在1991年行政区域调整前，汕头、潮州和揭阳三市都属汕头地区行政公署管辖。这里是潮汕文化的所在地，同属潮汕平原，地理环境上环山抱海，历来是人文环境同气连枝，产业发展相互交融的地区。

    1991年，对于潮汕地区来说是个重要的年头。这一年，国务院批复，同意将原汕头市拆分为新的汕头、潮州和揭阳三市。与此同时，也批准汕头经济特区扩大至新成立的汕头市区。

    据了解，“分家”之前，汕头地区经济在全国位列第九。经过20年的曲折发展，截至2012年年底，汕头人均GDP2.6万元，仅为深圳、厦门、珠海三个特区的27.5%；粤东三市人均GDP2.5万元，还不到广东省人均GDP的一半。

    在一些观察人士看来，当年这一拆把原有的资源分散了，汕头的中心地位无法建立，客观上造成了整个粤东地区产业布局被割裂，发展速度落后于珠三角地区的局面。

    在市三分家后的一段时间内，汕头市经济衰退，其粤东龙头城市地位受到挑战。加之三市之间定位不清，部分产业布局大量重合，对重大项目的竞争日趋激烈，也加剧了落后的境况。

    在“三兄弟”分家约20年后，“一体化”、“同城化”议题终被提上日程。

    早在2009年，广东省政府就曾召开粤东地区工作会议，通过《关于促进粤东地区实现“五年大变化”的指导意见》，要求以交通一体化为龙头，完善区域内交通网络，实现区域内“无缝衔接”，促进粤东经济一体化。

    2011年9月，时任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在粤东调研时明确要求，由汕头市作为牵头城市，推动汕潮揭“一体化、同城化”。同年，汕潮揭一体化被纳入国家主体功能区规划，潮汕揭三市也被列入海峡西岸经济区。

    2012年，广东省第十一次党代会召开，“汕潮揭”同城化也被写进了党代会报告。

    至今年7月份，广东省委、省政府印发《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》，明确要求建设汕潮揭资源共享、一体化融合发展的特色城市群。

    事实上，在更广阔的范围内，城市群之间的一体化进展也成为一种趋势。在广东的珠三角城市群，北方的京津城市群以及长三角城市群，一体化的进程已经启动；在与粤东临近的厦门、漳州、泉州地区，其同城化规划也已进入实施阶段。

    与珠三角地区发展差距日益扩大的现实，促使汕潮揭三市主政者反思，加快推进一体化成为共识。正如汕头市委书记陈茂辉所言，“建设汕潮揭城市群，是三市振兴发展的战略选择”。

    而对于原属同一行政区划，同属潮汕文化，地缘接近，文化同质的潮汕揭三市来说，要实现一体化，拥有先天形成的地理、文化和产业基础。同时，汕潮揭地理位置相当，轻工业为主，临港、侨乡和海峡西岸经济圈是他们相同的“底牌”。

    但也需要解决一体化进程中的产业同质化竞争、行政干预一体化等问题。

    民生优先、产业为重

    2012年12月，由汕头市主导的《推进汕潮揭同城化工作方案》（以下简称《同城化方案》），在获得揭阳、潮州两市认可后得以出台。

    在这套《同城化方案》中，三市达成了以民生事业为切入点，先期启动交通同城化工作，后续推进产业联合布局，逐渐破除区域内限制资源要素合理流动障碍的共识。

    目前，汕头、潮州、揭阳市车辆年票通行费实现互通互认，预计将为三市车主减负1亿多元；与此同时，三市公交车和出租车辆相关资格互认、广播电视互相落地播出、通信同网同费、医保联网结算、医疗检查结果和病历互认等7个项目初见成效。

    除了民生项目，交通基础设施项目建设也是进入实施阶段。

    以汕头为例，交通建设已被列入该市2013年政府工作报告当中，并作为全市的工作首位来开展。据了解，“十二五”期间，汕头规划交通建设项目54项，总投资约516亿元。

    其中，汕湛高速公路汕头段正着手征拆，已在8月动工建设；潮惠高速公路汕头段仅用一个多月的时间完成整体用地报批手续。

    而连接粤东3市的快速通道——潮汕环线已被列入全省6个“十二五”末新增提前开工项目，预计2015年底前动工，目前正紧锣密鼓开展项目前期工作。

    这些已经或逐步开工的项目，将促进以汕头为中心城市的粤东一小时生活圈的逐步形成，粤东地区到珠三角、闽南三角等经济区的距离也将缩短至2小时。

    产业是区域发展的基础和重要载体，产业一体化则是经济一体化的关键力量。做好产业布局的联动合作，规避恶性竞争，推动产业一体化，无疑是汕潮揭一体化亟须解答的核心问题。

    而恰恰是这一核心问题上，潮汕揭三市之间存在诸多合作的问题。

    比如潮汕揭三地都在计划建设的港口。“这些港口是什么关系，担当什么功能，相互之间错位发展还是争抢资源？”汕头市规划局副局长黄锦林问到，他认为，要解决这些问题，需要省一级来统筹协调，三市之间是不能解决这一问题的。

    广东省政府参事、省委党校教授陈鸿宇指出，在粤东以桑浦山为中心的区域，周边20多公里内分布着汕头、潮州、揭阳的主城区和潮安、揭东、澄海的县城，拥有全省五分之一的专业镇，集中了粤东50%-70%的GDP，也集中了优质的文化、教育、医疗的资源。

    按照一般的观点，这里城镇化率相同，产业布局合理，理应成为汕潮揭一体化的先行区。然而，该区域的市场、交通和信息网络，因为行政管理上的区分，被人为的割裂了。

    “现在协调不了，谁都当不了头”。陈鸿宇说。他进一步指出，粤东发展主要依靠民营经济，而潮汕民营经济的长足发展，亟待破除限制资源要素合理流动的障碍，以促进区域内资金、技术、人才等市场要素融合。

    破除行政壁垒是关键：合并或难实施

    在《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》中，对潮汕三市作出明确的定位：汕头是粤东地区中心城市，潮州是粤东特色旅游目的地，揭阳是粤东经济强市。

    谈及作为粤东中心城市如何推动汕潮揭真正形成合力的问题，汕头市委书记陈茂辉表示，目前三地已经建立了运作良好的联席会议机制，并加快编制相关专项规划。

    自2012年以来，三市已成立推进汕潮揭同城化协调领导小组，并轮流承办推进汕潮揭同城化联席会议，与广东省有关职能部门共同制定同城化发展规划。

    陈茂辉表示，无论是“一体化”还是“城市群”，本质内涵上都是倾向于打破城市间行政壁垒，保障要素充分流动，强调资源共享、统筹协作，提高区域经济整体竞争力。

    在这一点上，无论是揭阳市委书记陈绿平，还是潮州市市长李庆雄，对此均有深刻认识。然而，如何破除行政壁垒，真正实现三市合力推进一体化，仍是一个未能解决的问题。

    怎样才能达到破除行政壁垒的目的，有人给出了将三市重新合并的建议。

    在今年广东“两会”期间，广东省人大代表、哈尔滨工业大学深圳研究生院教授王苏生则直接提议：将汕潮揭合并成一个市，以降低行政成本，优化行政区划设置。

    类似的声音还出现在全国“两会”期间，全国政协委员、全国工商联副主席、经纬集团主席陈经纬也建议，借鉴天津滨海新区由三个厅级行政区整合为一的模式，设立一个包含汕头、潮州、揭阳三个厅级市组成的“潮汕新区”；或者将汕头特区的范围扩至潮州、揭阳三市建立“潮汕特区”，新的行政区划级别可定为副省级。

    这样支持三市合并的声音，甚至在三市中也并不缺少。

    “要加快同城化发展，应该首先调整目前的行政区域划分。”今年1月28日，在提到汕潮揭未来的发展时，广东省人大代表、潮州市长李庆雄告诉媒体记者，“我支持三市合并，而且建议三地合并后，尽早向国家争取升为副省级城市。”

    次日，李庆雄改口称“首先还是要把同城化搞好，搞好基础，等各项条件上来了，是否合并再根据三市发展情况和上级的要求来看。”

    当时，广东省人大代表、揭阳市委书记陈绿平和广东省人大代表、汕头市长郑人豪对“合并”议题并未正面回应，不过表示要加快推进汕潮揭一体化。陈绿平还强调：“三市之间的关系是平等的，并没有谁当头，而是轮流牵头，加快同城化进程。”

    对此，汕头大学教授林丹明认为：“汕潮揭合并”是走历史回头路，需要耗费大量的时间和社会成本，真正操作起来并不实际。

    “现在出台的方案（推进潮汕揭同城化工作方案）带有一种规划研究性质，而不是强制性质的。”黄锦林说，这种指导性的方案，很难消除这种城市间的无序竞争，因而需要更高层面的统筹协调。

    这一看法也得到了陈鸿宇的认同。他表示，尽管三市已联合出台了《推进汕潮揭同城化工作方案》，但这套方案并不是类似《珠三角规划纲要》这样必须完成目标的行政强制性方案。

    “兄弟分家之后就很难再合起来了”，陈鸿宇表示，即使再次合并，如果不解决体制和利益对一体化进程阻碍的问题，三地之间依然会离心离德。

    他认为更现实的做法是，借鉴广东省委设立珠三角一体化办公室的模式，在广东省政府层面上，成立专司“汕潮揭”一体化的机构，协调解决三市在一体化进程中的关键问题。