走向公平可持续增长的转型改革

　　●需要加快城乡土地、户籍、公共服务一体化的改革进程，为释放人口城镇化的发展潜力拓宽制度空间

　　●赋予农民具有物权性质的土地使用权，使其在用途管制的前提下可流通、可转让、可抵押，尽快让土地这个“第二财政”退出历史舞台

　　●与司法体制改革统筹考虑，探索建立中央地方双重法院体制，形成中央地方两个层面的法院体系

　　当前，面对世界经济深度调整和复杂多变的新形势，新兴经济体增速放缓，经济风险和挑战明显增加。作为最大的新兴经济体，中国未来几年的经济增长动力何在、增长前景如何，成为普遍关注的重点话题。我们说，虽然经济增长面临着下行的压力，但由于有着人口城镇化的巨大潜力，有着13亿人消费需求升级的重要机遇，中国仍有可能在未来10年保持7%左右的中速增长。

　　问题在于，新阶段的增长、转型、改革交织融合，增长动力、增长前景直接依赖于转型改革的突破。具体来看，长期形成的投资主导、政府主导、竞争性地方政府“三位一体”的经济增长方式，在推动经济快速增长中发挥了重大作用。但在今天内外发展环境深刻变化的条件下，这种增长方式不仅难以持续，而且已经成为增大经济矛盾和经济风险的体制因素。就是说，能不能推动经济增长方式的实质性转型，尽快步入公平可持续增长的轨道，是对下一步改革的重大考验。正是由此，大家高度关注即将召开的中共十八届三中全会释放全面深化改革的重要信息。

　　投资主导的增长方式难以为继。转型改革的首要任务是推动消费主导的投资转型，实现投资与消费的动态平衡

　　投资主导的经济增长方式难以为继，不仅在于这些年以欧美为重点的外部市场需求萎缩、国内投资效率明显下降，更重要的在于，投资主导的增长，很大程度上是为了做大G D P而投资，带来投资消费的严重失衡，使产能过剩呈现出全面性、长期性、甚至绝对性的突出特点。当然，市场经济条件下一定的产能过剩难以避免。问题是像中国这一轮范围如此之广、数量如此之大、影响如此之深的产能过剩历史上并不多见。如果解决得好，过了一关，就能带动经济结构转型升级取得重大进展；反之，不仅现存问题难以缓解，而且会引发诸多新矛盾甚至导致经济危机。这种情况下，投资主导的增长还能走下去吗？还能再走10年、20年吗？我的看法是，它已走到尽头，迫切需要转型。

　　1 .适应国内需求结构升级趋势，加快调整投资结构。作为一个人均G D P刚刚超过6000美元、还有6亿多农村人口的发展中大国，全社会的需求结构升级和需求释放仍将为投资提供巨大空间。也就是说，经济转型不是要不要投资的问题，也不是一个投资多寡的问题，而是让市场规律充分发挥作用，使投资结构与社会需求结构相适应，减少和停止低效、无效投资，增加和扩大适应市场需求变化趋势的投资。重点有两大方面：

　　第一，加大人口城镇化的相关投资。把握人口城镇化带来消费需求升级的历史机遇，改变以往以“造城”和“重化工业”为重点的规模城镇化的投资格局，扩大与人口城镇化直接相关的投资。以公用设施投资为例，有专家估计到2020年，城市内部的轨道交通至少有3万亿元的投资需求；供气系统至少有4 .4万亿元的投资需求。这就需要加快城乡土地、户籍、公共服务一体化的改革进程，为释放人口城镇化的发展潜力拓宽制度空间。

　　第二，加大服务业领域的投资。未来5～10年是城乡居民的教育、文化、健康医疗、养老等服务需求集中释放的重要时期。以文化产业为例，要实现文化产业增加值由2012年占G D P的3.48%提高到2020年8%的目标，初步估计需要累计投资20万亿元左右。这就需要加快服务业开放，创新服务业政策体系，形成社会资本进入服务业领域投资的大环境。

　　2.以调整国有资本配置为重点，促进投资主体多元化。面对新形势，如何重新定位国有资本成为深化市场化改革的一个焦点问题。我的看法是，国有资本的主导作用主要在于它能够适应社会需求变化，从而发挥对全社会投资方向的引领作用。适应全社会快速增长的公共需求，把国有资本重点配置到公益性领域，不仅有利于国有资本自身的转型，还能为社会资本投资让出更多、更大的投资空间。这就需要：

　　第一，以公益性为重点调整优化国有资本配置。推动国有资本加快从一般竞争性领域退出，重点投入到教育、医疗、文化、社会保障、基本住房保障等社会公益领域。

　　第二，以放开市场、引入竞争为重点加快国有垄断行业改革。铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等行业，竞争性环节对民间资本全面放开，自然垄断环节吸纳民间资本广泛参与，以拓宽社会的资本投资空间。

　　第三，公共服务业也要对社会资本放开。在加大国有资本投入的同时，通过政府采购、服务外包等多种形式支持社会资本进入社会公益领域。

　　加快投资转型，需要在消费主导的经济转型上尽快形成共识。近两年，中改院提出推进以消费主导的经济转型，主要基于以下的分析判断：

　　第一，投资消费失衡日益成为经济生活中最突出的矛盾，投资主导形成的严重产能过剩积累了巨大的经济风险。

　　第二，消费结构升级、消费释放正处于重要阶段，释放13亿人的消费大市场是中国“最大的红利”、最大的优势。

　　第三，经济转型的首要关键是投资出口拉动向消费拉动、创新驱动的转变。

　　第四，走向消费主导，不是投资不重要，而是重在推进投资转型，实现投资与消费的动态平衡。

　　政府主导的经济增长方式难以为继。转型改革关键在于理顺政府与市场关系，全面激发市场活力

　　从经济生活的实践看，投资冲动实质是政府的投资冲动，投资主导的源头在政府。不可否认，政府主导型经济增长方式在推动经济快速增长中功不可没。问题在于，政府过多、过大的行政干预和深度介入微观经济活动，严重扭曲政府与市场关系，严重压抑市场活力。这不仅是经济增长不可持续的重要原因，也是导致寻租腐败的体制根源。

　　1 .关键在于理顺政府与市场关系。改革实践证明，政府与市场关系牵动影响改革发展全局。以往，我们处理政府与市场关系的明显缺陷，主要反映在实行政府主导下发挥市场有限作用的体制机制。例如，对土地、水、电、油、金融等资源要素价格保持一定程度的行政管制，导致资源要素价格难以真实反映资源要素的稀缺程度和供求关系，成为助长低成本投资扩张的重要条件。而且，在政府干预下市场企业主体难以平等获得和使用资源要素，大大降低了资源配置的效率，损害了公平竞争的市场秩序。

　　市场经济发展中不是政府作用不重要，政府作用十分关键。问题是要把政府的有效作用建立在市场基础上，在更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，以全面激发市场活力。这就需要以资源要素市场化改革为重点推进新一轮的市场化改革。例如：在加快利率市场化进程的同时，加快汇率形成机制改革，重建资源要素市场体系，实现各类企业平等竞争使用资源要素，形成创新驱动的激励约束机制。

　　2.以向市场放权为重点，重新定位政府职能。以行政审批为例，目前中央层面仍有1500多项行政审批事项，地方政府层面还有1 .7万项。从改革实践看，如果政府职能没有大的转变，理顺政府与市场关系是相当困难的。应当承认，市场经济条件下“非禁即准”应当是一个基本原则。前不久，上海自由贸易试验区推出的“负面清单”管理，就是重新定位政府经济职能、把自主权还给市场主体的一次改革尝试。在我看来，以“负面清单”管理为重点重新界定政府与市场、政府与企业的边界，是激发市场活力的关键所在，也是全面改革行政审批体制的关键所在。

　　3.加大向社会放权的力度，以形成维护公平竞争市场秩序的社会合力。现代市场经济，不仅要有竞争性的市场体系、有效的政府监管和法治基础，还需要行业规范和各类中介组织发挥作用，以此形成市场经济良序运行的合力。当前，消费安全问题频发，不仅反映了政府市场监管职能的缺位，同时也反映了行业自律、行业规范的严重缺失。面对无数个市场主体，形成公平竞争的市场秩序，需要政府的有效监管，也需要充分发挥行业协会等社会组织在行业监管、企业自律中的重要作用。这就需要推动现有行业协会的“政会分开”、去行政化，支持各个行业的民营企业在自愿的基础上联合建立各类行业协会，强化行业自律，以承接政府更大程度下放的行业管理职能。

　　竞争性地方政府的经济增长方式难以为继。转型与改革重在改变增长主义倾向，加快建设公共服务型政府

　　当前，政府主导资源配置突出反映在竞争性地方政府的经济增长方式。综合多方面的情况看，地方层面已经形成以做大GDP总量为导向、以地方财政收入增长和干部考核为约束激励机制、以行政干预和行政推动为主要手段的经济增长方式。客观说，改革开放以来为调动地方积极性，逐步形成的竞争性地方政府模式，在推动经济快速增长的同时，今天逐步演变为地方层面的增长主义倾向，并成为产能过剩、房地产泡沫、地方债务等问题的主要“病结”所在。竞争性地方政府的经济增长方式不改变，尽管在短期内仍然可以拉动G D P的较快增长，但会为中长期发展埋下更大的经济隐患和经济风险。这里，提出地方层面增长主义倾向的问题，不是把“板子”打到地方政府身上，而是要客观分析形成竞争性地方政府的体制因素，寻求建设公共服务型政府的有效路子。

　　1 .尽快形成以公共服务为导向的中央地方财税体制。这些年逐步形成的以经济总量为导向的中央地方关系，在调动中央地方两个积极性的同时，也开始形成中央地方财税关系的两大失衡：

　　一是中央与地方事权与财力的失衡。公共服务的责任主要在地方政府，但多数地方政府可支配财力严重不足，地方政府只有靠做大地方经济总量才能扩大财源。

　　二是大中小城镇财力资源配置的失衡。由于上一级政府具有更大的财权，往往能够集中辖区内财力资源发展中心城市。其结果是：中心城市集中了优势的公共资源和就业机会，而中小城镇却缺乏良好的公共服务和就业机会，阻碍了人口城镇化的合理布局。

　　解决这两大失衡，需要中央地方关系的导向由经济总量转向公共服务，并以此作为新阶段财税体制改革的主要目标，把大中小城镇公共资源配置均等化作为中央地方财税体制改革的重点，合理划分各级政府间的事权与财力，由此加快推动地方政府向公共服务主体的角色回归。

　　2 .把推动农地物权化改革作为规范地方政府行为的重点。地方政府可以从土地交易中获得巨额收益，这是竞争性地方政府形成的重要体制条件。许多地方的土地出让金收入相当于一般预算收入的50%以上。而且，地方政府举债进行投资扩张，主要也是以土地资源融资抵押。截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积同比增长15.7%，抵押贷款总额同比增长23.2%。为了招商引资做大G D P，有的土地不仅是零地价，甚至是倒贴。一些地方政府官员实际任期往往只有2～3年，却一次性透支了50～70年的土地增值收益。如此“寅吃卯粮”，既严重损害了农民的土地权益，又带来经济增长的隐患。如何切断伸向农村土地收益的“有形之手”？这就需要在推进中央地方财税体制改革、培育地方稳定税源的同时，加快推进农村土地物权化改革，即赋予农民具有物权性质的土地使用权，使其在用途管制的前提下可流通、可转让、可抵押，尽快让土地这个“第二财政”退出历史舞台。

　　3.形成规范地方政府行为的制度约束。地方增长主义倾向的形成，还在于相关的制度安排没有跟上。例如，为了做大G D P，一些地方政府不惜降低环境准入门槛；一些地方政府为了地方的经济利益，不适当地干预经济司法等。中国是一个大国，各地方的情况有很大差异，中央地方关系要破解“一收就死、一放就乱”的历史性难题，需要多方面改革的突破。从现实看，形成对地方政府的某些制度化约束十分重要。例如：果断废除G D P导向的干部选拔机制，尽快建立以公共服务导向、社会满意度导向为重点的干部政绩考核、选拔机制。与司法体制改革统筹考虑，探索建立中央地方双重法院体制，形成中央地方两个层面的法院体系：由中央层面的法院体系专门审理经济案件；由地方法院重点受理刑事、民事案件。

　　未来5～10年，走向公平可持续增长的转型改革，其深刻性、复杂性、艰巨性前所未有：利益失衡的矛盾日益突出，改革需要突破利益固化的藩篱；转型倒逼改革，改革的时间和空间约束全面增强。面对挑战，我们有理由坚定全面改革的信念。这是因为，过去35年的市场化改革使中国由低收入国家迈入中等收入国家行列。处在历史新起点的全面改革，将使一个13亿人的大国由中等收入国家迈向高收入国家行列，其意义不亚于过去35年的改革。

　　(作者系中国<海南>改革发展研究院院长)