降低地方政府对企业退出的行政干预

　　由于制度方面存在的缺陷,导致地方政府不愿、不敢、不必让企业退出,甚至采取行政手段干预企业的退出。在政府层面,应弱化动机,约束手段,完善服务,促进企业市场化退出,从而促进过剩产能淘汰。

　　王继承

　　产能过剩情况下,部分企业选择退出市场来止损本是市场竞争的正常现象,然而实践中,虽然中央政府层面、国务院国资委一直在推进央企的兼并重组,在保持国有资本控制力同时,实现某种意义上经营层面的退出。但由于制度缺陷,导致地方政府不愿、不敢、不必让企业退出,甚至采取行政手段干预企业的退出。

　　地方政府行政干预企业退出

　　地方政府行政干预企业退出,主要有以下五个制度成因:

　　一是生产型导向的财税制度是主因。从地方财政收入构成来看,现行财税制度下,“营业税”和“增值税”地方留成等与生产经营过程有关的流转税种对地方财政收入贡献更大,远超过“企业所得税”地方收入部分。只要本地所辖企业有生产经营收入,即使薄利甚至亏损,地方政府仍然可以有稳定的财政收入。因此,“生产型导向”的财税制度导致地方政府关心企业产值比关心企业利润更 “实惠”,“好死不如赖活着”,轻易不会让企业停产退出。

　　二是法律制度不完备使得地方政府不敢让企业退出。据我们调查,工商部门每年吊销大量未办理年检手续的企业,但在司法实践中进入破产程序的企业极少,规范完备的破产制度尚未完全建立。

　　三是社保制度不完善使得地方政府不敢让企业退出。随着农民市民化并向城市聚集,二代农民工已无可能再回到农村土地上劳动就业。同时,国有企业在职工社会保障方面的历史遗留问题仍然长期存在、“尾大不掉”甚至有“卷土重来”趋势。我国距离全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系还有较大差距,在增强公平性、适应流动性、保证可持续性三个重点任务方面,由于基本保障制度如失业保险覆盖面还比较窄、社会保险统筹层次低、信息化建设发展水平不均衡、管理服务基础薄弱、再就业培训体系不健全等问题尚未得到根本解决,尚不能很好适应企业关停并转带来的人员安置压力问题。在“稳定压倒一切”的大背景下,各地政府为避免企业破产可能引发的群体性事件甚至更大范围的危机,不会也不敢轻易让企业退出。

　　四是政绩考核制度使得地方政府不愿让企业退出。尽管近几年改善民生已成为政府工作转变的重要方向,但长期以GDP考核为主的政绩观及现行干部考核晋升体制的惯性,使得地方政府形成了高度参与区域经济竞争的行为模式。一个地方企业的关停并转不再是简单意义上的市场退出,而是意味着利益格局的改变、企业权属关系的更替。如果有大中型企业退出市场,不干预不仅意味着地区生产总值的减少、地方财政收入的流失,而且意味着晋升机会的减少。因此,地方政府从自身利益考虑一般不愿所辖企业关停并转退出,尤其是那些资本密集、高产值的大型企业(即使是那些已经处于产能过剩行业的高能耗企业),同时也不愿本地区企业被其他地区企业兼并。

　　五是产权制度模糊使得地方政府拥有干预手段。地方政府对企业退出干预的主要手段是:通过不当补贴等降低市场价格信号对企业经营成本的警戒作用,影响企业过度产能投资或缩减止损的经营决策。不当补贴中操作空间最大的是土地征收使用环节及与之相伴的抵押信贷,即土地和资金这两种关键生产要素。部分地方政府甚至采用了降低企业外部成本(如节能、环保)等逃避社会责任的做法。

　　这些手段能够成立的主要原因之一在于目前土地制度和环境制度的不完善。由于目前我国集体土地所有权的主体“集体”是抽象模糊的权利主体,政府征收集体土地为国有又是按照被征收土地的原用途给予补偿,从而给了地方政府对土地增值收益以极大的操作空间。地方政府为吸引那些建成后可以给本地区带来GDP、税收、就业等政绩和利益的招商引资项目,出于本届班子政绩和可支配资金的最大化,实际中经常拿稀缺的土地资源进行补贴。同样,由于我国在碳排放权、排污权等环境产权的分割和清晰化方面严重落后,生产项目周边居民的公共环境权益很不明晰,对于污染企业的环境违法行为基本上没有刑事制裁条款,居民因环境污染受到的损害很难通过法律途径维权。这也为部分地方政府放松监管从而保护应该退出的落后产能提供了空间。

　　弱化行政干预应采取的对策

　　为减少行政干预,促进过剩产能淘汰,应采取弱化动机,约束手段,完善服务,促进企业市场化退出等对策,具体来说:

　　首先,完善政绩考核制度,弱化行政干预动机。建议在考核导向上进一步体现政府的职能转变。社会主义市场经济体制下,政府在经济发展中的角色不应该继续保持直接参与经营的运动员身份,而应更多向建设良好市场规则和公正监管的裁判员身份转化。考核体系要弱化经济发展指标,强化民生公共服务指标,从而扭转GDP导向的惯性。

　　其次,财税改革向地方财政增收倾斜,强化地方政府公共服务职责。完善中央和地方政府在转变政府职能、加强公共服务、改善民生方面的职责。已有研究表明,在等量提供公共产品条件下,由于信息不对称,某些公共产品由贴近群众的地方政府提供要优于中央政府。因此,在不断下放事权的过程中,要逐渐增加属于地方税的税种和提高共享税的地方政府分成比例。同时,弱化地方政府的经济建设职责,弱化其“准市场主体”地位和追求地方经济利益最大化的“经济人”特征,强化其公共服务职责。

　　第三,完善土地和环保制度,削弱地方政府行政干预的手段。建议重点在农村集体土地征收为国有这一环节,加快对农民集体土地村、镇、县三级主体在土地征收环节的收益权的确权和保护,明晰土地产权,削弱地方政府通过低价供地为企业投资提供补贴的手段。

　　建议除了从行政手段上严格按高标准加大环境监管执法力度外,还可以考虑发动环境受害人诉讼追偿的法律手段,来制衡企业低环保标准扩大产能的行为。加快明晰生产企业与周边居民在公共环境权益(如碳排放权、排污权及与之相对应的“清洁空气、水资源享有权”等)上的法律权益分割,制定法律条款支持周边居民就健康损失、经济损失等向污染责任企业或个体追索赔偿,让污染环境的生产行为得不偿失,通过媒体报道典型的环境维权事例,从而制衡部分地方政府放松环境监管保护应该退出的落后产能的行为。

　　第四,加快社保制度体系建设,降低企业退出的后顾之忧。通过提升全国社保管理信息化建设水平,加大财政投入,加快提升社会保险统筹层次,扩大失业保险征缴以及发放领取的覆盖面。借鉴“九五”时期解决国企职工大规模下岗分流安置建立再就业中心提供技能培训的做法,扩大失业保险金的使用范围,加强就业技能培训体系的建设。建议在中小企业专项基金中安排经费重点支持中小企业员工技能培训。

　　第五,完善企业破产法律规范,实现企业有序退出。逐步明确司法权和行政权在企业破产中的界限,增强法院在企业破产中的主导作用,使企业破产制度回归司法本质。强化对破产重整启动的司法审查,确定关联企业合并破产规则,保障实质公平。逐步增强破产制度的社会接受度,保障破产案件审理的司法力量,加快培育破产管理人队伍,建立健全失信惩戒机制。

　　积极探索破产程序类型多样化。既有适用于所有企业破产的“普通程序”,又有适用于中小企业的“简易程序”,还要有适用于极少数情况下的“特别程序”。对简单破产案件,可通过指定个人管理人、改进债权人会议制度和表决方式、加快审理进度等简化破产程序,实现社会资源的重新分配。