重新认识小城镇大战略

　　中国在1980年代提出小城镇大战略。从目前情况看，小城镇符合中国发展需要，但发展并得不好，这已经成为一对越来越突出的矛盾。

　　小城镇是个好东西

　　小城镇与生俱来的特性显示，它更加符合中国的需要，更加符合新型城镇化的要求。

　　首先小城镇更加利于发展内需型经济。100个经济较强镇的产业结构调查结果显示，其主要产业为农产品加工、商贸流通、建筑业、工业、旅游等，除少部分镇属于工业型外，大部分镇属于内需型产业。发展小城镇不会加剧中国经济结构越来越向外化。

　　第二，小城镇更加有利于城乡统筹。小城镇是农村的中心，为农民提供公共服务和商业服务，带动农村发展的作用比城市更直接。百镇调查结果显示，这些小城镇解决了将近60%以上本地农民的就地就近由第一产业转为二三产业。

　　第三，小城镇更有利于区域协调发展。云南等西部省份，大城市发展程度不如东部省份，但通过发展特色小城镇，推进了城镇化。

　　第四，小城镇更加节能。北京市人均汽油消耗量是浙江经济最发达小城镇人均汽油消耗量的7倍，小城镇不用消耗大量能源就能很好地解决出行问题。小城镇建筑能耗也低，小城镇多是低层建筑，大城市多是高层建筑，高层建筑是低层建筑能耗的1.5倍。

　　第五，小城镇更加环保。小城镇污染排放小，也容易处理。监测数据显示、北京、上海等特大都市周边小城镇的空气质量、水质、噪声都比市内好得多。

　　第六，小城镇成本更低，不用建设高架桥、地铁等高投入的基础设施就能满足生产生活需求。房价、物价、交通费等便宜，适宜工薪阶层生活可避免大城市中产生的社会不满和矛盾。

　　虽然小城镇是个好东西，尤其对当今的中国而言，但是非常遗憾，中国小城镇发展得不好。中国小城镇人口（本文所指小城镇不含县城）占城镇总人口的比重一直比较低，只有20%多，最高时，21世纪初曾达到过27%。最近几年甚至出现了下降，2010年下降到24%。

　　这个趋势很不好，发达国家越到城镇化后期，小城镇人口比例越高，而拉美等中等收入陷阱国家小城镇发展得不好，越来越大城市化。

　　中国建制镇有17000多个，人口超过10万人的仅有56个，主要分布在珠三角、长三角。中国小城镇尚未形成人们稳定居住的场所，属于半成品的城镇化，基础设施不全、公共服务落后、人居环境差，小城镇人口流向城市的现象普遍。另外，许多小城镇正在逐渐失去特色、失去传统文化和美丽风貌。

　　小城镇发展不如城市并不是世界普遍规律。在许多发达国家，小城镇是城镇化的主要载体。德国非农人口高达97%，其中70%的城镇人口居住在2万人以下的小城镇。美国65%的人口居住在小城市和小城镇。同时这些国家的小城镇是城镇化的高端，小城镇不仅基础设施和公共服务水平与城市相同，而且许多小城镇的人居环境比城市还好。小城镇中居住的人群往往是中产阶层和富裕阶层。这些情况与中国完全相反。

　　中国小城镇为何发展不好

　　首先是塔式级别化的行政体制。这是制约中国小城镇发展的最大原因。中国省-市-县-镇的塔式级别化行政体制，首先会造成上下级行政体之间资源分配不公，更严重的是这种塔式级别化行政体制促使优秀资源向上一级行政单元集聚。

　　例如一个镇上的企业发展到一定程度，往往不愿意留在镇上，而是搬到县里去，再发展，它还要搬到地级市甚至省会城市。优秀人才也是如此。市场经济的缺陷就是强弱分化，而塔式级别化行政体制推波助澜了强弱分化。中国城镇的“政治级别”与“经济人口规模”形成了正比关系，任何一个省会城市的规模都大于该省的地级市规模，以此类推。镇位于塔式级别化行政体制的最低端，很难积聚并留下优秀资源。

　　与中国不同，欧美国家行政体制扁平化，是小城镇发展的重要原因之一。美国加州州政府所在地萨克拉门托只是一个小城市，人口规模远远不及州内的洛杉矶、旧金山等世界级大城市，这些大城市也没有什么行政级别。许多世界著名大学和企业并不在大城市，而是在小镇上。而我们很难想象清华大学、北京大学设在山西省或河北省的某个小镇上。塔式级别化的行政体制也是中国城乡差距难以消除的深层次原因之一。

　　第二个原因是小城镇缺乏内生发展动力。城市发展机制是通过依靠房地产开发这个平台将内部和外部资金输入到城市的基础设施建设上。而小城镇土地以集体建设用地为主，不可以流转开发，镇里其他村的村民也得不到镇上的宅基地。实际上是封闭的村庄建设机制，要素不能流动。因此镇没有建设资金的积聚机制，没有内生动力。

　　第三个原因是缺乏国家的支持政策。小城镇大战略停留在口号，国家扶持小城镇发展的政策很少。国家的基础设施建设资金和政策支持，对城市有，对农村也有，而对小城镇的却相对空白。

　　扩权强镇

　　促进小城镇发展，支持政策是一个要因，但是更重要的是机制改革。

　　一是缓解塔式级别化行政体制的弊端，实施扩权强镇。塔式级别化的行政体制我们相当长的时期里是很难改的，但可以缓解和弱化其问题。现在一些省推行扩权强镇，将重点镇作为职能完整的行政体，赋予独立的财税、土地、规划建设管理以及人事等权限，增强发展自主性。健全机构，扩大编制，提高社会管理和公共服务能力。对发展较好的重点镇，赋予县（市）级，促进区域内行政管理扁平化，增强竞争性。

　　二是改革农房建设体制，培育小城镇内生发展动力。打破宅基地只能在村内分配的机制，建立宅基地跨村入镇分配机制。在镇区规划农房新区，符合条件的农民可以在镇上分到宅基地。农民自愿，农民自建，宅基地可比在村里分配的小，住房保持独家独院。政府负责规划管理和基础设施建设，中央财政对基础设施建设予以支持。通过这种机制，逐步集聚人口和资本，带动小城镇建设，促进第三产业发展。

　　三是建立以镇为中心的农民生活圈建设机制。农民的生活活动只有一部分在村里，许多活动是在镇上，如购物、休闲娱乐、会友、教育、医疗等。以小城镇为中心的农民生活圈为对象，综合考虑农民生活整体需求，建立镇村统筹的规划建设机制。将小城镇基础设施和公共服务及商业服务设施建设纳入中央支持新农村建设的范围。

　　四是推进房地产税征收的实施。目前中国地方财政主要依赖于工业，但工业强镇只能是少数，不可能1.7万个镇都以发展工业为主，因此目前大部分镇财政收入薄弱。推进房地产税的征收，一定程度可以促进地方财政收入均等化，同时也使地方政府的精力从招商引资向提高人居环境转移。

　　五是研究制定国家支持小城镇政策。应建立中央支持小城镇基础设施建设倾斜性资金。提高土地出让金、城市建设维护税、配套费、耕地占用税等征收税费所返还小城镇的比例，或全部留给小城镇。增加重点镇用地指标。拓宽小城镇融资渠道。

　　（作者为住房和城乡建设部村镇建设司司长）