山西放权一个省的行政审批制度改革

    10月11日，太原市某国企的工作人员小康，来到市政务服务中心提交材料，这里的办事环境，令他有几分错愕。

　　整个大厅，像一个繁忙作业的车间。他准备的材料，经过引导，交到了统一接受审批件的工作台。材料扫描后，工作人员告知他，申请材料已进入审批流程，会由他们转交相关部门，从大厅的屏幕上，可以查询到他所办事项的审结时限。

　　小康办理的，是一项建设工程的相关证照。这属于固定资产投资项目，是行政审批中环节最多的，需经历立项、规划、用地、施工四个阶段，涉及规划、国土、住建、发改、环保等部门，经历80多个环节。在2012年以前，这样的审批事项，累计办理时限是310个工作日，按照以往的经验，两年跑下来，算是快的。

　　这次，小康得到了清晰明确的答复，经过“并联办理、限时办结”的流程改革后，小康办理的事项，只要材料齐全，累计时限不超过45个工作日。

　　“并联办理、限时办结”指的是同一个审批事项，过去由多个部门依次串联办理的，现在多个部门同时办理，并在规定时限内办结。目前，以简政放权为目的的行政审批制度改革，正在全国拉开序幕，处于中部省份的山西，加入了这场改革竞赛。

　　“首席代表”

　　太原市的行政审批制度改革，从2012年正式推进，而流程的顶层设计从2011年就开始了。中国行政管理学会和美国埃森哲公司获邀参与了流程设计。改革的核心是简政放权，审批事项由原来838件减少到目前的168件，并且通过做实政务服务中心、引入首席代表制的方式促进审批效率的提高。

　　这是一次对权力的重新洗牌。改革之后，太原市各委办局的行政审批处正式出现，审批处处长同时是各部门派驻政务服务中心的首席代表。行政审批处或由其他处室归并而成，或重新挂牌，总揽各委办局的审批权限，例如，太原市发改委原来分散在14个处室的审批权，被归集到这一个处。

　　而整个太原市，34个部门分散在106个处室的审批职能，全部集中在了太原市政务服务中心。

　　要审批，前提是赋权到位，首席代表们要有签字权。以发改委为例，从2012年1月开始，改革初期，作为首席代表，拥有的只是备案权。涉及到项目核准权和审批权，仍需要对接各个处室。

　　权力的下放，并非易事。从被任命为审批处处长，到拿到正式的书面授权，这些首席代表们一度难以展开手脚，频繁地打电话请示局长或副局长成为他们工作的常态。太原市政府副秘书长李树忠说，在那个阶段，好多局委办心存疑虑，都在观望和徘徊。

　　在山西省百强县柳林，这项改革也在推进中。柳林县纪委副书记李永鑫发现，仅仅是给政务大厅的审批股长们发任命书还不够，尽管任命书明确了审批权，这些股长们仍然不敢签字，还是要等局长们的指示。直至要求各个局以书面形式，将审批股长们具体行使的权力一一列出，甚至推出专用的审批公章，明确这些审批公章和原有公章具有同样的效力，股长们的权力才算做实。

　　到2012年7月，新一轮的赋权之后，太原市政务服务中心的首席代表们才逐渐进入角色，太原市发改委的核准权和审批权，才逐步下放到中心。到11月，又经过几轮的督促，才将所有的权限，诸如招投标、环境审查，逐步下放。

　　期间，太原市委书记陈川平放下狠话，哪些局不让审批权力进来，有一个撤一个，有十个撤五双。作为推进措施，太原市市长耿彦波每月到中心一次，常务副市长每周到中心一次。

　　与此同时，太原市纪委监察局也进驻了政务服务中心。监察局副局长常继德说，去年共进行了五次检查，每次检查都能查出问题，最核心的问题就是：首席代表们进来了，权力进不来。从去年到今年年初，常继德曾经把12个局长叫到办公室，一个一个谈话，各单位都努力陈情某项工作审批的复杂性，称无法进驻到政务服务中心，一签了事。

　　“不是怕出事，实际是不想放权，这不仅是权力的调整，也是利益的调整，有签字权，就有利益。”常继德说。

　　已经养成习惯的审批低效率，一时难以扭转。去年，对于超过审批时限的部门，监察局共下达督办单40份，发黄牌警告20个。常继德回忆说，一个局，名义上在大厅办公，实则暗自在局里审批，一查处，原来审批权拿回去后，副处长和处长均受贿了。而今年1月份，又有一个局，利用审批处长调职的机会，悄悄把审批权拿回去了。

　　另一项重大的改革，则是涉及审批的专家论证会、联审会被要求在政务中心现场召开。为此，在政务大厅的二楼，专门开辟了几个大会议室。

　　经统计，首席代表可以直接审批的事项，已经占到52%。剩下的其难以决断的事项，批件不能拿回去，须马上上报，召集联审会议，局长或副局长来参加。这样的会议，由政务中心派人记录，在24小时之内形成会议纪要。根据会议纪要，由首席代表签字审批。

　　首席代表的权力和作用由此凸显，私下里，被称为“二局长”。

　　太原市政府副秘书长李树忠说，实际上，上头不给压力，改革目的不会轻易达到。在山西省，这项改革得到了省委书记袁纯清的高度关注，他给太原设定的目标是：2014年，建成全国一流的服务型政府。

　　政务大厅曾虚设

　　行政审批制度改革之于山西，有着特殊的意义。2012年，山西召开了世界首届晋商大会，以此为契机，山西谋求经济结构转型，展开了万亿大招商。但彼时山西的投资环境，被众多晋商所诟病。长期以来，山西单一的经济结构，养成了山西省各级政府重审批、轻服务的体制沉疴。

　　吃拿卡要的官僚作风，在山西颇为普遍。山西省政协经济和人口资源环境委员会副主任刘道友在接受经济观察报记者采访时，直言不讳地批评说，山西各部门，已经习惯了抓权不放。政务服务中心虽然早已成立，但长期沦为摆设。

　　政务服务中心也被称之为“政务超市”，即把各个政府部门对外审批集中到一块，进行一站式办理。这种模式肇始于浙江和广东，在上个世纪90年代出现，被全国各省纷纷效仿。

　　2003年，太原市正式建起政务服务中心。那时，郑润林被调到这里，担任政务服务中心的主任。10年之后，在山西省，从地级市政府到县级政府，各级政务大厅纷纷成立。

　　物理式集中解决了门难进的问题，脸色态度好了一些，因为毕竟是公开透明的窗口，互相之间有比较。但物理式集中办公之后，政务服务中心应承担什么功能，定位依然模糊。

　　“这涉及到深层次的问题。”郑润林说。一些规定，在制定之初就互相打架，互相牵制。最为普遍的是互为前置条件，办一件事，甲部门让乙部门先盖章，乙部门让甲部门先盖章。各个委办局的办事流程虽然都实现了信息化，但往往只是部门内部的信息化，在部门与部门之间，还存在一堵看不见的墙。虽然同在一个大厅，但大家还会推来推去。

　　所以，门好进了，脸好看了，事并不好办。即便是单个部门内部，涉及同一项目的审批，往往因人设事，审批流程被肢解分散在每个处室，人人都把握一个审批的环节，人人都拥有了签字的权力。被派驻到政务大厅的人，只负责其中一个环节，其他的管不了。所以，政务服务中心的窗口功能，成了“只挂号不看病”的收发室，逐渐变得可有可无了。

　　到了后期，因为政务大厅是个窗口，对公务人员的行为约束更严，起码不能随便脱岗。所以，官员们都不愿意来，就派驻一些居于闲职、甚至下属事业单位的人来值班，政务中心逐渐成了空架子。

　　“你不给我权力，我没法儿干，也没事儿干。”郑润林说，一段时间，政务大厅成为被人嘲讽的对象，来办事儿的人很少，公务人员们常常扎堆聊天或者上网娱乐。

　　“二局长”的尴尬

　　经过2012年一年的改革，太原市初步看到了改革的成果。据统计，2012年，太原市政务服务中心共受理了行政审批事项100342件，较2011年增长75%；在时限内办结99059件，较2011年增长68%。经济观察报记者在太原市政务服务大厅随机采访，来办事的人多数表示，审批的速度明显变快了。

　　如今太原市政务服务中心人流密集，各个办事窗口前都排着队。经济观察报记者见缝插针地与市规划局首席代表李云春交谈了几分钟，就已经有三拨人在等候。

　　这些代表着各局“脸面”的首席代表，面临着巨大的压力。一位不愿意透露姓名的某局首席代表形容自己是处于“风口浪尖，如履薄冰”。没有派驻到大厅之前，虽然也有审结时限，但作为一个处室来说，总是有办法可以调控的。比如，总能挑出一些问题不接件，这就不算在审批时限内了。现在，接不接件不由自己说了算，倒逼着自己必须完成。

　　审批一个项目，要吃透所有的相关政策，“动辄就是一本厚厚的材料，你全部翻一遍得多少时间？”上述不愿透露姓名的首席代表反问，“签了字，就得对一个项目终身负责，怎么敢轻易就签？”现在，除了规定的论证会、联审会，首席代表们召开得最频繁的就是业务会，向负责项目前期调查的人了解情况，掌握项目的来龙去脉。

　　太原市规划局派驻到政务中心的首席代表李云春告诉经济观察报记者，整个规划局的审批，可以说是围绕着自己来运转的，原来是“铁路警察、各管一段”，现在他不得不通晓规划局的全部业务，工作的繁忙程度大大增加。而对于涉及固定资产投资的项目，因为是多个部门并联审批，还得积极联系其他部门，以免超过时限。

　　郑润林表示，从去年下半年开始，首席代表们逐渐进入状态。但高强度的审批工作还是让很多人吃不消。去年，有两个局的首席代表，因承受不了压力，提出了调离的申请。

　　最关键的问题是，处长们干了局长的事儿，如果审批出了问题，相应的责任谁来承担？这成了改革之后棘手的问题。

　　“改革是系统工程。”李树忠说。今年，太原市某个加气站的建设，出了一些问题，涉及到追责。实际上，首席代表是按照标准批的，一个项目出问题，企业自身的操作、资金的配置、具体的施工，都可能是原因，并非“不该批而批了”，而是后期监管的问题。在整个政府的服务体系中，“重审批，轻监管”的思维，还没有根本扭转。出了问题，人们会习惯性地追问，这个项目是谁批的？所以，每天签字的首席代表们都感受到了巨大的压力。

　　在柳林县，审批专用章也遭遇了一定难题，一些涉及向上级部门申报的项目，专用章得不到承认。

　　另一重压力在于，这些处在改革最前沿的首席代表，级别和待遇都不变，但相当于总揽了局里其他处室的权杖，成为“二局长”。除了要面对政务中心苛刻的考评，还可能要面对局里同僚的另眼相看。再者，平时回去得少了，感情沟通没有了，旧有的绩效考核体系也难以再准确评价。

　　李树忠希望，改革前沿的政务服务中心，能成为官员的摇篮，增强其本身的吸引力，不然没人愿意干这个“费力而未必讨好”的事儿。经过一年多的历练，派驻的政务服务中心的两个处长，如今已经获得提拔，成为了各自局里的副职。