上海自贸区TPP规则逼近下的中国棋局

——访中国社科院世界政治与经济研究所副所长何帆

    近年来，以美国主导的TPP、TTIP谈判为标志，国际经济贸易规则开始重构。中国该如何应对这样的国际规则变迁，成为国内外关注的焦点。 

    本报记者 刘玉海

    实习记者 高 莹 北京报道

    尽管此前无论是中央还是上海市方面都未明言，但建立上海自贸区的背后，一直有TPP（跨太平洋贸易与投资伙伴关系协定）的影子若隐若现——其被普遍视为中国在上海设立自贸区的重要背景之一。

    上海自贸区一方面被赋予与TPP规则接轨进行试验的角色；另一方面，也成为新一届中央政府利用国际经济贸易规则重构这一趋势倒逼国内体制改革的战略之举。

    近日，北京一位看过多地上报自贸区方案的研究人士向本报记者证实，“上海能在众多申请设立自贸区的城市中胜出，仅从技术角度讲，他报的方案也是比较好的。”

    该研究人士说，青岛的自贸区方案，定位尚停留在中日韩自贸区先导区的层面；内陆一些城市申报自贸区提出的定位——如向西开放等，都不太吸引人；广东的方案，更是连自己要干什么都没弄明白。而上海方案最关键的是，“他盯住了几个对中国压力比较大的变化”。一是TPP谈判规则的变化，二是TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定），三是中美BIT（中美双边投资保护协定）谈判。

    “这些谈判将导致国际经济规则的变化，中国如果不跟进，我们会出局，会被排斥在制度之外。”该研究人士说，“这几句话，是上海自贸区方案写得最有视野的地方——他看到了当前国际上正在出现的变化”。

    近年来，以美国主导的TPP、TTIP谈判为标志，国际经济贸易规则开始重构。中国该如何应对这样的国际规则变迁，成为国内外关注的焦点。

    接受本报采访的几位研究人士一致认为，中国应积极、建设性的参与新国际规则的制定，但具体到是否应加入TPP时，则出现分歧。

    赞成中国应加入的一方认为，中国如果不加入，将会被排斥在新的国际经济规则之外而被迫接受别人制定好的规则；否定的一方则认为，如果中国加入TPP，紧跟中国的印尼、柬埔寨、老挝，甚至包括泰国，都未必同意——同理，如果美国同意中国加入TPP，支持美国的那帮“小伙伴”也未必情愿。

    据对外经贸大学副校长林桂军介绍，中、美、新（加坡）等研究人士认为，未来一个可能的选项是：中国、美国各自主导一个区域共同市场，中国不加入美国领导的TPP，美国也不加入中国的；中美两国之间有BIT，中美两国以外的国家，都参与中美各自主导的区域共同市场。

    商务部研究院外资研究部主任马宇则认为，无论中国是否要加入TPP、是否认同TPP设置的规则，首先要解决的前提是：国家到底想开放还是不想开放？是认为开放是被迫的、别的国家逼着中国开放？还是认为从自身发展角度出发，必须开放？

    “中国自己要想明白这个事情，再去跟人家谈判；否则，最后又变成自己不乐意、别人逼着你开放。”马宇说。

    更长远的看，无论是中国，还是美国，都将重回WTO多边谈判框架——毕竟，其各自主导的自贸区都主要是些小的经济体。

    “我接触到的美国智囊的观点是，美国绝对没有放弃WTO的意思——短期内会先建立一个区域性的共同市场，但是长期而言，美国还是要回到WTO。”林桂军表示。

    中国社科院世界政治与经济研究所副所长何帆，更愿意从中国在新国际经济秩序形成中如何发挥作用这个角度，来思考中国对TPP的应对。

    TPP规则不是要把中国卡死

    《21世纪》：有观点认为，这次设立中国（上海）自贸区的一大背景是，美国发起TPP、TTIP谈判、试图重新制定国际经济新规则。更极端的观点则认为，美国的上述举措，是企图扼杀中国刚刚形成的在制造业领域的比较优势。你怎么看？

    何帆：美国发起TPP、TTIP谈判，确实有抛开WTO、重新制定新国际经济规则的意图，但主要还不是针对中国。因为WTO多哈回合谈判最后谈不下去主要还不是中国的原因，而是其他一些发展中国家——如印度，意见比较大。美国觉得自己失去了对WTO多边谈判的控制权。另外，美国对中国也有一点感受，认为中国在随机性执法——对自己有利的规则就执行，对自己不利的就不执行。总体来看，美国认为WTO原来的规则对自己更加不利；而美国关心的一些问题——如知识产权保护、政府采购、服务贸易、竞争政策——没有被WTO规则涵盖进去，而他又没有办法在WTO谈判中再往下推。所以，美国干脆就自己另起一套。

    现在，可以将TPP、TTIP视为新一代的自由贸易区。因为它跟原来的自贸区——主要是制造业贸易、为了关税减免——性质不太一样，更多的是为了打开市场准入，而不是简单的只把关税降低。这些规则与WTO原来的规则是有很大差异的。可以说，美国想通过重新修改国际经济规则，以确立对自己更有利的规则。

    《21世纪》：中国目前对TPP谈判持什么态度？

    何帆：如果从中国现在的发展情况看，TPP设置的很多规则是中国达不到的，有很多甚至是跟中国现在的做法相矛盾的，也有些内容对中国是不公平的——比如国有企业条款。国有企业是个问题，但主要问题不是是否国有——新加坡、挪威也都有国有企业，而是中国的国有企业很多是在垄断部门。另外也有一些规则，中国现在感觉比较矛盾，短期可能对我们不利，但长期我们可能也需要——如知识产权保护、投资开放。过去主要是外资来华投资，现在中国对外投资逐步增长，我们投资时要求非洲国家做的，和当年美国来中国投资者要求中国做的差不多——得讲规则、得有法制。动态地看，TPP规则也不是要把中国卡死，需要区分一下，哪些是中国现在做不了以后可能得做，那就要提前做准备。

    《21世纪》：假设中国不加入TPP谈判，有什么损失？换言之，如何衡量不加入TPP谈判的利弊？

    何帆：不加入TPP，第一有很大可能对中国的产品形成歧视，因为它有原产地原则。如果TPP最终建成了，中国可能也得接受其规则。比如，中国不是OECD（经济合作与发展组织）国家，但OECD动不动就制定一个新的准则，有时候中国就被迫接受——因为中国的主要贸易伙伴都使用这个规则，所以，你不参加你也得用。可是这个规则又是别人制定的，制定的时候你根本没有发言权。并且，如果中国不加入TPP，甚至有可能面临再“入世”的问题。从日本和美国谈判的情况看，虽然它是一个多边贸易协定，但谈判的时候是双边谈。就是日本和美国谈——汽车开放多少，农产品开放多少，比较麻烦。中国如果现在不参加，以后又要参加，那就得与加入TPP的国家一个个去谈、一个个去给人家“磕头”——必须是已加入的成员都同意才能进去——那就比较被动。

    实际上，现在中国加入TPP的机会已经很小了。因为从日本加入TPP之后，基本上这个门就关上了。日本进去后，美国已经感觉到有点压力。如果美国只和文莱、新西兰去谈判，肯定是美国完全主导，但跟日本这种大的经济体谈，就比较吃力，要真跟中国谈，很可能给他搅黄。

    《21世纪》：越南已经加入TPP谈判，大家可能会想：越南比中国可能更偏国有经济、更“社会主义”、更不开放一些，为什么越南进去了而中国的顾虑反而比他还多？

    何帆：越南毕竟比中国小，他的问题也比中国少。另外，美国同意给他时间宽限以做整改。所以，越南觉得问题好像也不太大。但他真正的问题还没出来，等过渡期结束后，会有更多麻烦。从越南方面而言，他第一是政治上的考量，可能觉得能得到的收益更多；另外，经济上他可能更依赖于加入一个共同市场。所以，加入TPP与否，也不是必须具备什么条件才能参加，关键是你有没有想清楚。整体基调，中国还是应该积极参与。

    中国最佳选择是回到WTO多边谈判

    《21世纪》：进而言之，无论是WTO谈判，还是正在建构的未来的国际经济规则、国际经济新秩序，作为全球第二大经济体，中国对此应以何种心态应对、在其中扮演何种角色？

    何帆：还是应积极参与。有人说不行，中国就应另起炉灶、单搞一套，比如RCEP（Regional Com-prehensive Economic Partnership，区域全面经济伙伴关系）就是中国组织的一个阵营。但其实客观情况不是这样。RCEP的主导是东盟，东盟不愿意别的国家来主导。东盟认为，他已经和其他几个国家——中日韩印，都签了协议（ASEAN＋6），能不能把这些已经跟东盟签了自由贸易协定的整合一下，形成RCEP这种区域经济合作伙伴。所以，第一东盟不会让中国来主导RCEP——尽管美国不在，中国在里面影响大。另外，如果中国单独组织一个收益也不大——美国搞一个，中国搞一个，其实最后两败俱伤。

    中国现在的态度，应是呼吁推动各种自由贸易区统一整合，避免让区域贸易协定变成一个壁垒。因为所谓的区域贸易协定，也是“双刃剑”，可能带来的好处是，贸易创造；但也可能带来贸易转移——本来我和别的国家做生意，结果现在签了之后我没办法做了，只能转移到区域内了；而且区域内也不一定有好处，可能成本更高。如果想趋利避害，就要把这些不同的区域贸易协定整合、标准化，RCEP也好、TPP也好，能互相打通。估计明年APEC在北京要开会可能会讨论这些问题。

    对中国来说，最佳选择其实还是多边谈判，让WTO能重新恢复原来的地位。但现在就卡在这里。有一个可能，各方按照原来巴厘岛会议精神，务实一点，先谈能够解决的问题——如贸易便利化，农业中已经有共识的，取得一些进步，给各方以希望，重新恢复WTO的核心地位，而不要先谈那些特别棘手的问题。

    《21世纪》：这次中国成立（上海）自贸区，很多人都认为是中国应对TPP谈判的一个准备，你赞同这个观点吗？

    何帆：中国成立自贸区，确实有这种背景因素在里边——因为中国想更积极地参与国际贸易。还有个背景，就是中国希望通过开放来促进改革，包括中国和美国正在谈判的双边投资协定（BIT）。BIT里面有很多内容对中国来说是很震撼的：像所谓负面清单，中国过去管理经济都是靠审批制度，现在搞负面清单，冲击就很大。那怎么办？就先搞个试验区，就像当时在深圳搞特区。这表明，中国从自己改革的角度也希望开放更快一点。

    另外，中国也比较审慎。因为新一轮的对外开放涉及到的不仅是制造业，像服务业、政府采购、金融、IT可能都会有，尤其涉及到金融——它的逻辑和制造业也不一样，制造业放个海关，物理上能管得住，而资本的流动是无形的，很难说在一个地方就不会影响全局，所以就只能先在自贸区一点点的试。