部门职责整合未完 不动产登记归属待定

　　定于明年6月出炉的不动产统一登记条例或将延期。

　　按此前国务院办公厅发布的《国务院机构改革和职能转变方案》,由中央编办负责于今年4月底前完成整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责;由国土资源部、住房城乡建设部会同法制办、税务总局等有关部门负责出台并实施不动产统一登记制度,2014年6月底前出台不动产登记条例。

　　但到目前为止,各项不动产登记整合工作还没有明确结果。因此,业内人士对于明年是否能够按时出台不动产登记条例均持悲观态度。

　　一位接近国土系统人士透露,不动产登记条例的起草工作可能由国土部主导,但是未来谁作为登记机构现在还没有定论,是国土资源部还是住建部还不好说。

　　登记职责难以整合

　　不动产是指实物形态的土地和附着于土地上的改良物,包括附着于地面或位于地上和地下的附属物。最为核心的就是地产和房产。

　　2007年第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》,规定了实行不动产统一登记制度,然而却没有确定不动产统一登记机构、登记范围和登记依据等问题。

　　中国现行的不动产登记工作分属于不同部门。住房和城乡建设部门负责房屋所有权登记;国土资源部门负责集体土地所有权、国有土地使用权、集体建设用地使用权和宅基地使用权登记。

　　《物权法》出台之后,涉及不动产登记的各个部门开始陆续出台自己的登记办法,如《房屋登记办法》、《土地登记办法》等,并以此为依据颁发各自的登记证书。

　　此外,“土地也由不同部门登记,都有各自的法律依据,如森林法、草原法等。”国土资源部法律事务中心法律处处长蔡卫华说,“并且都各自出台了各自的管理办法,也有各自的证书,也都有各自登记的程序”。

　　这种分散式登记饱受诟病。中国人民大学商法研究所所长刘俊海认为,由于不同部门管理和登记,有时导致权利归属不明确,引发众多矛盾和纠纷;由于各部门登记方法和规程等不一致,容易造成登记错误;由于房、地分别登记,增加了当事人的负担,增加了房屋交易成本,降低了行政效率。

　　而建立不动产统一登记制度有助于落实和细化《物权法》规定的不动产登记制度,进一步加大对房地产物权保护力度。刘俊海表示,不动产登记制度对物权保护的法律体系的重要性不言而喻。在《国务院机构改革和职能转变方案》中,明确规定整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责等由中央编办负责于今年4月底前完成。

　　然而,上述这些职责整合工作并没有新的进展,“这使得不动产统一登记条例的草拟工作没法正式开始。”一位业内人士表示。

　　上述接近国土系统人士透露,不动产统一登记是否归到国土资源部,还不能肯定。任务分工中提到要4月底之前完成,但是有不同部门存在一定阻力,所以现在资料还没有整合完,但并未得到中央编办官方证实。

　　国土资源部政策法规司工作人员表示,目前国土资源部正在积极推动不动产登记条例的起草工作。国土资源部副部长、全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组组长胡存智在今年7月曾公开表示,下一步将着手研究做好不动产统一登记的各项准备工作。

　　经济观察报与住建部政策研究室相关负责人联系时,被告知并未参与不动产登记条例的起草工作。住建部1997年发布《城市房屋权属登记管理办法》,2008年修订为《房屋登记办法》,添加了集体土地范围内房屋登记内容。

　　尽管住建部2010年便开始着手建设“全国房地产信息联网系统”,但农村房屋产权登记的工作并不容易。负责农房产权登记的住建部村镇建设司司长赵晖告诉经济观察报,农房产权登记前两年刚刚开始,有些省已经开始了,有些省还没启动,还有些农民就觉得没有必要登记,农村不像城市那么积极登记。

　　一位接近国土系统人士透露,此前的国务院文件中对于该项工作的任务分工中并未提及住建部及税务总局,但文件在征求各部委意见遇到反对声音后,增加了两个负责机构。

　　在3月26日国务院办公厅发布的通知中,指明不动产统一登记制度的出台和实施由多个部委共同负责。浙江大学法学院教授陈信勇认为,现在不动产登记条例由多个部门共同来做,到时候会出现很多需要协调的问题。

　　条例出台或将延期

　　按照此前国务院列出的时间表,明年6月份之前将要交出《不动产统一登记条例》,这项立法要求已被列入明年国务院的立法计划中。根据《立法法》,行政法规由国务院组织起草,起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查,再由后者向国务院提出审查报告和草案修改稿,由总理签署国务院令公布。

　　而目前整合各项登记职责的工作还没有完成。在组建起草班子之后,还要经历漫长的草案形成、征求意见、修改、审议等环节。此前并没有统一的不动产登记条例可以借鉴,而不动产登记条例中需要重新确定的内容众多,包括登记机构的设置、登记原则、登记程序、法律责任等。多位业内人士表示,明年不太可能会按时出台《不动产统一登记条例》。

　　今年5月,在国土资源部举办的不动产登记研讨会上,确认正式启动不动产登记制度改革。国土资源部土地矿产法律事务中心产权产籍处处长刘燕萍曾表示,在物权法颁布实施后,国土资源部法律中心开展了一系列的不动产统一登记制度的调研和课题研究,起草了土地统一登记条例建议稿、不动产登记法建议稿等。这份由国土资源部法律中心起草的不动产登记法建议稿并未公布于众。

　　另外一份《不动产登记条例(草案)》(建议稿)由中国房地产研究会房地产产权产籍和测量委员会(以下简称“中房研”)组织起草,而这份8月底公布的草案在公开征求业内意见后并没有更新的动态。

　　中房研的业务主管部门为住建部房地产市场监管司。业内人士认为,该意见稿只是住建部内部意见,但不动产统一登记条例的具体制定还没有正式启动。

　　上述接近国土系统人士称,不动产统一登记条例的草拟工作其实还没有正式开始。“统一登记条例出台之前首先谁来登记都没搞清楚,估计这个出台会很难。”陈信勇认为,“首先需要同一机构,另外要确定统一的登记依据、登记标准、登记流程等”。

　　中房研此前公布的《不动产登记条例(草案)》(建议稿)中提到,不动产登记由不动产所在地的不动产登记机构办理,但并未说明不动产登记机构是指建设部门主管机构还是国土部门主管机构,还是单独成立的不动产登记机构。

　　“我认为目前最重要的是要统一登记机关和登记法律依据是设立国家统一的登记机构,如设立不动产登记局,由国土资源部代管。”蔡卫华说。蔡卫华希望能够参与到不动产统一登记条例的草拟中,曾经参与《土地登记办法》草拟工作的他认为,中国应根据不动产的自然属性、实际情况以及国外的成功经验,建立以土地为基础、以土地主管部门为登记机构的不动产统一登记制度。

　　陈信勇认为,国土资源部成立较晚,而此前中国的地籍信息都在住建部,要把住建的信息交给国土实际上是不太可能的。“之所以各个部门对登记这么重视,因为登记的信息是每个部门的立部之本。”陈信勇认为,“这不只涉及到一个部门,谁来牵头起草都不合适,所以由国务院法制办牵头。”刘俊海表示,他更期望出台的是不动产统一登记法,而不仅仅是行政法规。

　　刘俊海希望打造一个服务性的不动产法律,“要以服务社会为准,服务不动产权人、抵押权人的利益为本,以维护交易安全为重”。刘俊海说。